党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家全局的高度，对做好三农工作提出了一系列新理念新战略，指出要“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加大强农惠农富农力度，深入推进农村各项改革”。“要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力。”这些论述为新常态下农业转型发展指明了方向。

　　我国农业发展进入关键性战略调整期

　　我国农业发展取得了巨大成就。2004年以来，我国粮食生产取得历史性突破，连续十二年增产，连续登上两个千亿斤新台阶。农民收入持续较快增长，生活水平明显改善，农村扶贫事业加快发展。农业现代化加快推进，物质技术装备水平大幅提升。新农村建设取得巨大成就，农村面貌显著改善。农村改革不断深入，适应现代农业发展的体制机制初步形成。

　　我国农业发展面临新挑战、呈现新机遇。在机遇方面，一是随着国民经济快速发展，居民消费升级引发的优质高效农业表现出较强的生命力。有专家指出，除粮棉油糖四类主要农产品以外的农业生产用地占播种面积20%，其产值达到农业总产值的80%。一些高效农业经济带，如陕西的苹果、赣南的脐橙等均成为当地农民增收就业的重要渠道。二是产业融合发展成为新的经济增长点。农产品加工业主营业务收入由2003年的2.63万亿元增加到2015年的19.37万亿元，年均增长18.1%，高于同期GDP增长速度(14.3%)。2003-2015年，农产品加工业产值占工业总产值的比例由41.9%增长到69%。在全社会固定资产投资放缓的情况下，农产品加工业固定资产投资增速连续四年超过全社会固定资产投资。2016年全国休闲农业和乡村旅游共接待游客近21亿人次，营业收入超过5700亿元，从业人员845万人，带动672万户农民受益。三是农业生产由生产驱动向消费驱动转变，由注重数量向更加注重质量转变。安全、绿色农产品更加受到市场青睐，优质化、品牌化农产品越来越受欢迎。

　　在挑战方面，一是供需结构性矛盾突出。主要表现在大宗产品由于国际竞争力弱以及为保护农民利益而实行的收储政策导致的库存不断增加，出现供需错配;供给上大路货多，优质化、品牌化产品少，与城乡消费快速升级的需求不相适应。二是由于大宗农产品生产比较效益下降，农业生产面临成本“地板”和国际市场价格“天花板”的双向挤压，农民持续增收的压力加大。三是由于长期高强度利用土地，加上污染，资源环境压力越来越大。

　　为了更好地应对战略调整期我国农业发展面临的新挑战，国家农业发展目标由突出粮食安全向确保粮食安全基础上的多重目标转变。2016年的中央一号文件将安全高效、资源节约、环境友好纳入现代农业道路的基本内涵。2017年的中央一号文件将绿色生产方式与农业可持续发展，发展新产业新业态与拓展提升产业链价值链等作为改革的重要内容。农业供给侧结构性改革是在上述问题与挑战等多重因素叠加的背景下，党中央国务院做出的重大战略决策。

　　新形势下推进农业供给侧结构性改革，培育发展新动能，需要我们以全新的眼光审视农业，以创新的思路谋划农业，推动农业发展实现战略性转型。

　　新一轮供给需求错配的实证分析

　　改革开放以来，我国共出现过三次供给与需求的错配。每一次矛盾的解决都成功地推动农业产业向更高层次转型发展。与历史情况相比，当前的供需错配又有其新特征，主要是由于国内农业生产成本上升导致关税保护措施失效，国内市场与国际市场联通，在两个市场和收储政策共同作用下，农产品大量进口，库存大量增加，形成了“洋货入市，国货入库”的不利局面。

　　成本快速上涨是形成当前局面的直接原因。近年来，我国农业劳动力机会成本快速上升、土地成本更加显性化、环境保护成本和质量安全投入不断增长、其他物质成本也快速增加，诸多因素叠加使我国农业进入了成本快速上涨时期，大宗农产品生产成本与瑞士、日本和韩国的水平日趋接近。开放条件下，大宗农产品的国内价格主要由国际价格决定，国际价格主要由出口国决定。

　　农业产业竞争力不强是形成当前局面的根本原因。一是生产规模过小。我国农户平均经营规模相当于欧盟的1/40、美国的1/400。即使在一定时期内将现有一半农村人口稳定地转移出去，农业经营规模仍然不大。尽管我国在劳动密集型农产品上有一定比较优势，通过适度规模经营、科技进步等措施提高农业竞争力有一定余地，但从整体看，由生产规模决定，我国农业特别是大宗农产品基础竞争力先天不足，与世界主要出口国的差距难以从根本上消除。生产规模过小导致农业劳动生产率低下。据中国科学院数据，我国农业劳动生产率约为世界平均水平的47%，高收入国家平均水平的2%，美国的1%。二是涉农企业竞争力欠缺。我国农业企业与发达国家跨国农业企业相比，欠缺的不仅是企业数量和营利金额等硬指标上的表现，更是积极构建产业链、参与全球资源配置、掌握话语权和关键环节的远见和能力。

　　提升中国农产品国际竞争力，一是要基于资源禀赋和国内生产要素的分配有针对性地提升农业科技含量、推动农业走出去、促进优势农产品出口等;二是要通过产业链管理提升农产品市场、产品价格和质量、农产品社会化服务等体系的综合效率。两个方面都需要企业通过整合市场资源来实现，尤其是发挥大型跨国农业企业集团的作用。比较2016年世界500强22家涉农企业中，中国只有中粮集团和万洲国际分别以第121位和495位入围。除了这两家中国企业，ABCD和丰益国际等跨国大粮商以及食品、饮料、烟草等生产、销售、服务业入榜农业企业几乎全部来自欧美发达国家。

　　加快农业国际化步伐

　　2017年中央一号文件指出，“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。”供给侧的矛盾，既是农业发展的挑战，也是产业升级的机遇。我国农业成功应对入世挑战，以及世界主要农业国家发展的经验表明，农业产业的国际化有利于在全球范围内配置发展资源，提高产业效率和国际竞争力。

　　提高我国农业国际化发展水平，并不意味着继续扩大贸易开放水平，重点是以提高产业效率和可持续发展为目标不断优化产业结构。

　　一是深化两个市场两种资源理念，将其融入国内产业结构和生产方式调整。深入研究开放条件下保哪些、放哪些，哪种生产方式对外依赖度小一些，有利于在“四化同步”，特别是城镇化发展中同步发展现代农业，保障农民生计。发展适度规模农业的同时，积极鼓励发展农业多种功能，发展高效生态农业、旅游休闲农业、农畜结合、粮经饲统筹、农村能源等新产业新业态，吸纳农民就业、增加农民收入、发展农村社区。

　　二是大力实施农业走出去战略，培育一批具有较强国际竞争力的农业企业。围绕“一带一路”战略实施，鼓励企业利用重点区域内的资源优势参与全球农业竞争合作，深度融入全球产业链、价值链，提升企业国际竞争力。

　　三是加快发展具有比较优势的农产品生产和加工业，加大对外开放力度促进贸易平衡。一方面扩大优势农产品出口，实现大进大出格局下的进出口相对平衡。另一方面加大双向投资开放力度，探索建立农产品跨境加工区或出口加工区，实现优势农产品加工增值出口。

　　四是发挥政府宏观调控的引导作用，推进供给侧结构性改革向纵深发展。完善重要农产品进口调控政策和技术措施，掌握进口主动权;深化农业行政管理体制改革，按照有利于发挥市场配置资源的决定性作用和提高产业效率、竞争力为目标配置行政资源;加强国际化人才培养，积极参与国际规则制定，推动建立平等公正、合作共赢的国际经济新秩序。

　　(作者单位：农业部对外经济合作中心)