近年来，随着农业生产向集约化、规模化、专业化、社会化方向转变，农业农村的金融需求迅速扩大，与此同时农村金融供给增长相对缓慢，供求矛盾日益突出。这主要是由于现行农村金融制度在许多方面不符合农业农村特点，有的是从针对城镇二三产业的制度中“拿来”的，有的是针对农业小规模经营设计的，难以适应当前农业生产力和生产关系的发展变革要求。

　　随着我国农业现代化建设快速推进，近年来农业生产力水平不断提高，经营体制持续变革，功能链条逐步拓展，推动农村金融需求出现了许多新的阶段性特征。一是需求规模快速扩大。二是需求结构日趋复杂。三是需求领域不断拓展。四是需求形式更加多样。

　　与需求的刚性增长相比，农村金融供给的发展则比较滞后，体现出几个特点：一是改革动力主要来自中央。二是金融支农模式仍然沿袭过去。三是新型经营主体处于“夹心层”的问题日益凸显。

　　农村金融供求矛盾源于相关制度安排不完善

　　农村金融供求矛盾难以化解，表面上是金融产品服务的创新难以适应金融需求的发展变化，实质上则是与金融供给相联系的一系列制度安排不完善，制约了政策效力、机构潜力和支农合力的发挥。

　　一是金融机构缺少降低成本的有效方法。商业金融机构难以深入农村，主要还是基于量本利分析，认为铺设网点机具、获取农户信息等成本太高。农村人口居住分散的问题短期内难以改变，如果金融机构继续采用传统的经营方式和手段，无法根本解决成本问题。近年来蚂蚁金服等互联网金融在农村的快速发展，以及农村基层组织协助开展农业保险业务的成功实践，启示我们通过创新农村金融服务组织和服务手段，可以找到降低服务成本的有效途径。

　　二是政府部门没有充分发挥支持引导作用。农村金融具有弱质性，需要政府这只“看得见的手”来支持引导。这虽然已成共识，但政府在许多领域仍然缺位、错位。比如，对于农业保险，农民在与保险机构博弈时处于弱势，政府作为需求方，理应代表农民争取更加有利的保险条款。但实践中相关部门却没有发挥好这种作用，农民被迫接受保险条款，导致农业保险费率高、保障低的问题长期得不到解决。再比如，建立农村信用体系可以降低金融机构经营成本、加快小额信用贷款推广，是发展普惠金融的重要手段，从广西田东等地的实践看也不需要太多人力财力，但这项工作却长期得不到地方和有关部门的重视、支持。

　　三是农村金融扶持方式需要适当调整。在农村金融扶持政策出台之初，存在两种政策取向，一种是通过弥补机会成本引导金融支农，如涉农贷款增量奖励政策，另一种是强制金融机构将吸收的存款主要投放当地。从这些年的实践来看，弥补机会成本所需资金量太大，财政难以承担;强制投放信贷又影响金融机构经营自主权，监管部门不认可。这些年顺利推进的一些措施，虽然出发点与此类似，但具体方式都有调整，如扩大支农再贷款规模、推进“三农”事业部制改革，也是引导信贷资金投向农村，但不是强制而是自愿;建立全国农业信贷担保体系，也是调节金融支农的风险和收益，但不是直接补贴而是化解风险。

　　四是与农村金融相关的各项制度不够协调。农村金融发展滞后并不完全是金融机构“嫌贫爱富”的结果，农村产权流转不畅、农业风险较大、风险分担和补偿机制不健全、农民金融意识不强、农村公共服务不完善等经济社会因素也是重要原因。解决问题不能只要求金融机构单兵突进，而应该全面协调推进相关领域的各项改革，为金融支农提供便利条件。但是目前还缺少这类协调机制，比如，农业贷款风险很大程度上来源于农业生产经营风险，因此需要把农业保险和信贷紧密结合起来，而目前特色农业保险品种少、保障水平低，保险难以配合信贷;再比如，“两权”抵押试点虽然允许权利抵押，但由于农村产权交易市场不健全，被抵押的权利无法处置，造成金融机构只做样子，不愿推开。

　　五是相关政府部门对农村金融创新态度不一。农村金融改革的核心是推动金融机构、产品和服务的创新，相关政府部门由于职能各异，对待创新的态度明显不同。农业部门作为需求方，大力呼吁并积极支持金融创新。财政部门更看重财政资金的高效利用，对能够提高资金效率的金融创新比较积极，比如农业保险、信贷担保体系等。金融监管部门总体上更看重金融风险的控制，其中，人民银行地位比较超脱，对金融创新态度相对积极;银监和保监部门更看重行业稳定和金融机构发展，对农村金融创新更多从稳定而不是发展角度来考虑。

　　改革完善农村金融制度需从七个方面发力

　　要破解农村金融供求矛盾，必须创造矛盾转化的条件。目前，矛盾转化的阻滞主要在于金融支农成本高、效益低，配套制度不完善。破解这个难题，根本之策与长远之策还是在于运用疏导的方法，通过完善相关制度提高效益、降低风险，让金融支农有利可图，引导金融机构主动投身农业农村。农业保险保费补贴政策出台后，保险机构从过去不愿开展农业保险到现在竞相发展农业保险，充分证明了这种思路的可行性、重要性。完善制度关键要看政府部门，农业部门作为改革动力最强的部门，作为农村金融的需求方，应当而且必须成为推动矛盾转化的关键力量。要破除等待思想、依赖思想、局外人思想，敢于掌握主动权，加快推动各种农村金融创新向前发展，用我们的“快动”带动“慢动”“不动”。

　　改革完善农村金融制度，需要牢固树立系统思维和创新思维。系统思维是指不能就金融论金融，应当看到金融之外的制度安排同等重要，要运用系统性的方法解决问题，把金融保险和土地确权、产权交易、财政补贴、社会保障等改革一并考虑，实行一揽子制度的集成组装、协同推进，避免以往政策碎片化的局限性。创新思维是指充分认识农村金融的特殊性，不简单盲目照搬适合城市的金融制度，而是坚持问题导向，从组织方式、商业模式、科技手段、保障机制等诸多方面探索全新的制度设计，走前人没有走过的路，最终达到更好适应农业农村特点，促进农业生产力发展的目标。由此提出以下建议：

　　一是建立农村产权交易的大市场。拓展农村抵押担保品范围，首先必须解决好抵押担保品如何流转问题。目前抵押担保品难以流转，除了其自身特有的属性外，农村产权交易市场不完善是重要原因。交易品种少、流转范围小、规则不健全，造成产权流动不起来、价值体现不出来。应当加快建立服务于抵押融资的农村产权交易大市场，在范围上以省为单位实现全覆盖，在品种上囊括土地、农机、渔船、农产品、农业订单等，在规则上建立统一的估价、登记、转让等程序和标准，以及对产权受让方合法权益的保护机制。关键是对信息进行汇总处理，可以依托互联网开展业务，不一定在每级都设立实体的产权交易市场。同时做好两个对接，即与资产管理公司对接，此类公司可由政府出资成立，专门接手不良贷款，处理难以流转的农村产权，必要时直接经营这些资产;与土地、农机、渔船等确权登记的信息系统对接，将产权信息及时准确传递给各方。

　　二是推进财政支农的金融化运作。转变直接补贴农业经营主体的支持方式，更多地把财政资金用于帮助经营主体获得金融服务。在加快建立全国农业信贷担保体系的基础上，利用财政资金整合的契机，鼓励地方把部分资金用于完善农村金融公共服务体系，改善农村金融生态环境。比如将财政资金用于建立风险补偿基金，由政府和金融机构分担涉农不良贷款的损失;出资组建引导性产业基金、资产管理公司;对建设农村信用体系、农村金融基层服务体系等给予补助，等等。同时，探索农业建设项目的金融化运作方式，比如按照今年中央一号文件规定，土地整治增加的耕地可作为占补平衡指标在省域内调剂，并取得指标调剂收益，可以用这种预期收益作抵押，引导金融机构对高标准农田建设项目发放贷款。

　　三是在更多领域充分发挥农业部门的主动性。首先，在农业保险领域充当农民利益代言人的角色。推动财政部门利用制定保费补贴政策的位势，共同出台对保险机构的约束性政策，使地方农业部门能够对保险条款特别是费率、保障水平、赔付标准的制定，以及保险产品的设计创新等施加影响，推动保险机构改善保险产品和服务。其次，与金融机构开展广泛合作。可考虑由事业单位专门承担这项工作，向金融机构提供产业政策、经营主体、质量安全等方面的信息，推荐优质企业和项目;与金融机构、互联网企业合作共建农村金融公共服务平台;与金融机构共同探索规划融资对接、资金整合使用、基建项目融资等新的金融支农模式。再次，推动农业经营主体和园区开展相关工作。发挥主管部门作用，引导现代农业产业园、创业园等园区建立融资支持机制，降低园区内经营主体的融资门槛和成本;引导农业产业化国家重点龙头企业通过应收账款融资服务平台，为供货的农户、合作社、中小企业确认应收账款，支持这些经营主体进行应收账款融资。

　　四是建立农村金融基层服务体系。借鉴农业保险基层服务体系的实践经验，利用现有的农村基层组织、农村金融服务站、农业保险基层服务体系等，由财政部门出资，通过补助工作人员的方式，建立覆盖村级的农村金融基层服务体系。重点搜集农业经营主体的信用、生产经营等信息，交由县级以上的金融主管部门汇总，实现动态更新、全域共享，帮助金融机构降低信息成本，建立起农村信用体系;协助金融机构做好金融知识宣传、基础业务办理等工作，降低业务推广成本。

　　五是高度重视农村互联网金融发展。农村互联网金融利用农村电商等交易信息来评估农户信用，进而发放小额贷款，大大降低了征信成本，有效缓解了信息不对称，有助于从根本上解决农户小额贷款问题，应当予以高度重视。建议加快建设新型农业经营主体直报系统，使之成为农村互联网金融的重要平台，并逐渐将普通农户纳入平台当中;把这个平台和农村电商平台紧密结合，引导农业经营主体发展农村电子商务，利用电商交易信息增加信用，使这个平台不仅成为信息、资金、产品交汇的平台，也成为能够不断产生信用、自我发展壮大的平台;在平台上引入更多的金融机构，加强对信用信息的深度挖掘，和多元化金融产品的开发推广;逐步把农业信贷担保、贷款风险补偿、贷款保险等机制引入平台，使这些增信措施服务于平台上的农业经营主体。支持大型农业产业化龙头企业稳妥规范建立互联网金融平台，依托产业链汇集物流、信息流、资金流的优势，利用大数据征信方式，帮助合作经营主体获取信贷、保险、担保、股权众筹等服务。

　　六是促进农村金融相关政策的有机整合。指导地方开展农村金融综合性改革试点，把农村金融改革和土地流转、产业升级、基础设施建设、农村社保、集中居住等领域的改革协同推进，实现多种机制的整合创新。总结提炼一批类似“信贷+保险+担保”、土地流转保证保险这样跨领域创新的金融支农模式，加大宣传推广力度，引导其他地方借鉴这些成功经验，建立系统化推进农村金融改革的思路。

　　七是加强农村金融人才的培养。对农业部门和农民来说，金融是专业性很强的领域;对金融部门和金融机构来说，农业又是比较边缘化的领域。大家都缺少熟悉对方的综合性人才，这是目前发展农村金融的瓶颈之一。建议加快培养熟悉金融的农村人才队伍，把农村金融作为干部培训的重要内容，使农业系统干部普遍了解农村金融的运作机制、金融机构对农业部门的相关诉求并完善相关制度;推动地方和部门理清金融支农工作的主要思路，把农村金融作为新型职业农民培训的重要内容，使农民普遍了解基础知识、金融风险以及获取金融服务的渠道、方法。

　　(作者单位：农业部产业政策与法规司)