工业化与城镇化引发人口由农村向城镇的流动，农村集体土地交易市场随之浮出水面。随着我国新型城镇化进程的发展，势必有越来越多的人口从农村往城镇集中。而只能是“集体成员”拥有的农地承包经营权，随着劳动力的转移和农村集体和社会的变迁，已经无法适应新形势的需求。集体所有、成员承包与使用的制度下，农地交易市场针对的并不是所有权和承包权，而是从承包权中脱离的经营权，这也是农地市场在土地根本制度下的选择。

　　新中国成立以来，我国农村经历了一系列可谓波澜壮阔的改革，其中，农村土地制度的改革是核心。在全国经济陷入危机和僵局时刻，家庭联产承包责任制的认可和推行是土地制度改革创新的重要组成和体现。经过30多年的实践证明，这一创新所带来的经济能量和社会发展能量是不可估量的。家庭联产承包责任制的创新在破解当时土地权利关系制约，促进农村社会生产力发展这一问题做出了至关重要的贡献。随着我国城镇化的快速推进和农村社会发展的转变，我国农村土地制度也受到了深刻的影响。

　　城镇化是农地制度变革的推动力

　　新型城镇化政策方案目标中，一亿农业转移人口落户城镇与一亿人在中西部地区就近城镇化都是农民向市民的转变。前者是实现离土进城农民落户城镇，后者是推动中西部农民就地进城。城镇化进入了历史上最高速的增长阶段，对资源的占用和劳动力的需求不断得到扩大，为了追求更高的收入和更好的生活水平，在农业生产收入难以提高的情况下，劳动力向城镇的转移是一个理性的结果，也是一个必然的选择。

　　家庭联产承包责任制智慧性创新在于不触动现有法律框架的基础上，进行“俱乐部”式制度安排，绕开所有权争议，进行使用权分离。这种只能由集体成员才能“承包”的“俱乐部”式制度安排，在城镇化引发农村社会发生巨大变化的同时，衍生了农村土地进一步改革以适应新环境的最大障碍。这个障碍并不是使用权本身，而是所有权的不明确和使用权的附加“仅限集体成员”条件造成的。

　　低成本、高速的城镇化通过对农村劳动力和农业资源的挤占，引发了我国当前农村社会面临的新问题：农村优质劳动力的流失、耕地荒芜、村庄凋零等。劳动力流失一方面使得农村集体土地上的劳动投入不足，当然，这一方面可以通过机械化和社会化服务得以部分弥补，但是我们还面临机械化与社会化服务对农工业生产规模要求的问题;另一方面就是农地荒芜与无人管理状态。城镇化引发了农村社会根本的变化，也触动了农村土地的基本经营制度。

　　农地市场已浮出水面

　　由市场来决定资源配置是市场经济的根本法则，在这一法则下，潜在的规则是由价格来决定资源的使用。长期以来，我国农村集体土地是没有市场价格的，尽管集体成员承包土地的产出需要上缴国家(随着农业税的减免，这一部分已经几乎没有了)，留足集体是作为个体承包土地的代价，但是这种代价不是市场运作的，且大部分农地这种“留足”也没有了。城镇化和工业化的进一步发展，对农业劳动力的吸引和容纳，引起农村空心、农田荒芜等现象的背景下，对农产品的强劲需求(包括量的和质的)、对农业多功能性的需求(农业休闲、观光、体验等)将农地的市场价格再一次摆上台面。

　　城镇化对农业社会最大的影响是把人从农村土地上向城镇社会进行转移。在转移多余的农业从业者的同时，在高额的收益率吸引下，也会把农业所需的从业者吸引走，从而造成农地上劳动力的缺失和不足。这个现象在我国东部沿海的长三角、珠三角和京津冀三大城市圈的农村地区表现得尤其明显。城镇化创造出来的就业吸引农业人口向城镇的转移，农村社会出现了两种典型的现象：一种是村庄的凋零和没落，土地荒置和农业生产功能的残缺。这种情况下，村庄社会缺乏活力，体现出来的就是留守老人与留守儿童的贫困问题。另一种典型的现象是建设环境优越的村落，外出务工人员将务工收入返回村庄，修建基础设施(多数是自己的自建房)，村落环境良好，但是缺乏农业生产活力，农业产业依然凋零，农村土地撂荒、粗放使用等现象明显。两种典型现象都具有一个共同点：农村土地失去优质的劳动力和农村村民(村集体成员)对经营农地逐渐失去兴趣。当然，这种农地上劳动力的流失所带来的农业生产力的下降被工业化所带来的农业机械化所弥补，但是这种弥补是农业生产投入要素中资本要素的提高带来的生产力，而没有实质性解决劳动力流失引发的农业效率提高问题。当然，机械化带来的产量提升在一定范围内掩盖了劳动力流失带来的损失。

　　城镇化带来的农村空心化(或者无产化)、农地荒芜(或低效率利用)，同时也给农地带来了另一个礼物：资本。“工商资本下乡”在“是否是新一轮剥夺农民” “是否有诚意” “或只是圈地的投机”的质疑声中一直暗潮涌动。农村土地的出租、转包、转让，尤其是土地流转在我国农村地区已不鲜见。相关数据显示，截至2016年上半年，全国流转耕地已超全部农村承包地的33%。其中，出租和转包方式(非自耕农方式)约占80%，完全转让承包权方式约占6%，再次转让方式约占3%。另外一项针对经济发展排名靠前100位的村庄经济数据进行对比分析发现，村庄经济发展好的地方，均进行过各种形式的土地改革和创新，都在一定程度上跟现行法律规定的制度有所区别。这种与现在制度有所区别，其实就是已经突破了农村集体土地的使用权的“俱乐部”制度安排。在整体经济转型发展的时期，资本需要寻找新一轮的投资点，在工业、能源、钢铁、基础措施等投资建设过度发展的背景下，资本对收益的需求会将投资点转向适应新型城镇化需求的产业。农业多功能性的特征已经引起了工商资本的目光，城镇化对人的强力的聚集、城市拥挤的小区、拥挤的道路交通加上愈发恶化的生活环境使得人们将目光重新投向农村。这种对农村的需求不是返回农村社会的需求，而是要有一个保障基本农产品安全、优质农产品、满足休闲游憩需求的农地使用。传统的家庭联产承包责任制难以承担新环境下城镇化社会的新需求，工商资本介入、农地市场浮出水面是必然趋势。

　　城镇化容纳了家庭联产承包责任制提高劳动效率所释放出来的劳动力，同时也吸引了优质农业劳动力向非农就业转变，农业劳动力在农村地区出现短缺，在现有农村集体土地制度和“俱乐部”的制度安排下，农业土地出现无劳动力使用的局面，农地承包经营制度下的农地细碎化不利于机械化，也不利于土地生产率的进一步提高。因此，在城镇化对农产品不断攀升的需求引致下，农村土地使用权的交易市场就此催生。城镇化的发展造就了农地市场，或者更确切地说应该是让农地市场浮出水面。

　　三权分离的前景展望

　　城镇化在触发农村土地市场交易行为的同时，城镇土地市场并没有给农村土地市场制度改革带来任何借鉴。在现有框架下，城镇土地所有权国有，尽管设置了使用权70年的制度安排，地上不动产却具有资产完全权利性，这个资产完全权利性的重要的体现和实际用途就是城镇房子可以进行金融抵押，这是由于背后有一个尽管模糊，但是更大、更稳定的大集体——“国家”拥有所有权。说其模糊，是因为其对使用权的行使超出了可以合理预期变化的边界，所有权在“国有”情况下，所有权的权利特性会隐化或人为隐化，使用权部分上也已经在行使了所有权的权利。相比之下，农村土地集体所有却出现问题了，因为这个集体不够大，但是其模糊程度却更甚于“国家”，不够大的集体往往会出现所有权侵害使用权行使的情况，尽管农村土地承包经营权从15年到30年，到很多学者提出可以长期不变，每一个变化都无法消除农村“小集体”所有权会在任何时候侵害使用权的隐患。在家庭联产承包责任制实施过程中，搁置所有权争议的基础是“承包经营权只能赋予集体成员”这个“俱乐部”前提。

　　城镇化触动的农村土地市场，实质上对土地所有权是不感兴趣的。也就是说，当前中国农村土地的所有权的是设置成“国有”、“集体所有”还是“个人所有”，并不是农村土地市场发展的前提条件。家庭联产承包责任制的承包经营权从所有权中分离，释放土地生产力的经验告诉我们，在新的形势下，在城乡财产拥有量差距的情况下，如果偏要从所有权去构建农村土地市场的基本交易原则，那么将面对一系列在现有制度框架下无法解决的问题：交易信息不对称、交易双方市场地位悬殊、失地农民的社会保障、土地非农转化的强大动机等。

　　新型城镇化巨大的需求有两个方面，一个是人的转移，从农村社会(社区)向城市社会的转移，二是对农产品持续不断的需求，包括“量”和“质”的双重需求。农村土地市场交易的动机是发挥土地的最大生产潜能，通过规模的扩大和资本的投资，提升土地产能，适应城镇化进一步的需求。那么，这个由城镇化所触动的农村土地交易市场，更关注的是承包经营权是否能够打破“俱乐部”前提，也就是能够打破“只能由集体成员承包经营”这个制度安排，让城镇资本能够注入农地。农村土地交易市场的构建是经营权的脱离，而非所有权的配置。

　　城镇化对农产品的需求衍生了对农地的需求，农地经营权的放开能够有效地吸引工商资本的介入和现代经营管理方式在农业生产的施用，最重要的是，在资本的引导下，能够吸引优质劳动力流向农业，解决“谁来种田”“怎么种田”的问题。

　　在保持农村基本经营制度不变的前提下，也就是保持所有权的前提下，放开经营权而不损害农民利益的前提做法是稳定农民对土地的承包权。农地的经营权从承包经营权中的分离，也是在农村基本经营制度不变下，适应城镇化所引发和形成的农地市场的选择。稳定承包权我们还面临这一个“成员”权确定的问题，那么，当前全国范围内正在实施的确权登记能够给承包权的“成员”进行确定，是稳定承包权的基础。经营权的放开是在打破“俱乐部”的仅有“成员”才能经营的制度设定的，这个放开是市场化的，经营权会超越承包权而直接面向市场。当然，在经营权放开的同时，土地非农使用的口子需要从更高的政策层面进行监管，既需要构建国家级的农地用途管制度，这是摆在我们面前又一个紧迫且至关重要的命题。

　　(作者系中国农业大学中国土地政策与法律研究中心副教授)