乡村旅游业作为旅游产业新生力量，对于实现转方式、调结构、扩内需、促就业、富百姓、提升软实力具有重要作用，是地方经济发展的综合引擎之一。目前已经出台的国家区域规划战略中，有30多个都对旅游业有重要定位。党中央、国务院高度重视旅游业发展，十八届五中全会将“大力发展旅游业”作为“十三五”期间构建产业新体系的重要内容。2014年8月，国务院印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，明确提出“旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作用大，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求”，并对改革完善旅游用地管理制度进行了部署。2015年8月，国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，进一步明确了旅游业发展的具体目标。

　　在国家的大力支持下，我国乡村旅游业发展迅速。2016年全国休闲农业和乡村旅游接待游客近21亿人次，休闲农业和乡村旅游已经成为农业旅游文化“三位一体”、生产生活生态同步改善、农村一产二产三产深度融合的新产业新业态新模式。随着我国旅游业的快速发展，其土地使用面临的新情况、新问题亟待破解，一是规划衔接不足，一些旅游建设项目难以落地。部分景区旅游公共服务设施建设不足，新建设施用地需求开始凸现。二是用地政策系统性不够。旅游业是综合性产业，涉及土地用途和权利类型复杂多样。在土地用途上，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型，在建设用地中，包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等多种类型。在权利类型上，既有国有建设用地，也有集体建设用地。长期以来，旅游业用地政策分散于其他行业之中，既缺乏系统性，也存在一些领域政策不明的问题。三是旅游新业态用地政策亟需明确。随着乡村旅游、文化旅游、自驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、研学旅游等新产品新业态的兴起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合，成为国土资源部门支持旅游业发展的新课题。

　　为落实中央的要求，国土资源部联合住房城乡建设部、国家旅游局出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，提出了大力发展旅游业、促进旅游业改革发展的一系列政策。本文对国家层面出台的促进旅游业发展的《中华人民共和国旅游法》《关于支持旅游业发展用地政策的意见》《关于大力促进休闲农业发展的通知》《关于支持返乡下乡人员创业创新》《促进农村一二三产业融合发展的意见》以及2017年中央一号文件中，对旅游业发展中的土地政策要点进行梳理汇总。

　　保障旅游业发展用地需求

　　将旅游业纳入国民经济发展规划。《中华人民共和国旅游法》第十七条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。第十九条规定，旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。第二十条规定，各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要。第二十三条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，推进旅游休闲体系建设，采取措施推动区域旅游合作，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合，扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。

　　保障旅游业发展的新增建设用地供应。在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。对符合相关规划的旅游项目，应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。

　　加大旅游扶贫用地保障。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，旅游业就业容量大、经济带动性强，在我国扶贫开发中发挥着日益显著的作用，正成为我国扶贫攻坚的生力军，国家明确了从用地供应和方式两方面支持旅游扶贫。

　　优化农村建设用地布局，建设旅游设施，可通过开展城乡建设用地增减挂钩试点的方式进行。

　　减轻旅游企业的用地成本

　　成片开发的旅游项目，不同地类实行不同的管理办法。针对旅游业用地类型多，生态景观涉及农用地、未利用地规模大，一般不改变土地性质的特点，实行对旅游业用地实行分类管理制度。对旅游项目中永久性设施建设涉及的用地，依法按建设用地管理;对属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，既不改变土地权利性质，即仍由现有土地权利人使用和管理，也不改变土地用地用途，即属于农用地的仍按农用地管理，属于未利用地的仍按未利用地管理。对这一部分土地利用与旅游经营的经济关系，由相关当事人依法协商解决。依法实行分类管理，既有利于减少建设项目用地转用征收规模与成本负担，又确保当地群众不因旅游项目的发展而离土失地，而是可以共同参与经营、分享项目收益。

　　划拨方式供地。针对旅游业建设用地涉及多种规划用途，部分用地用途不够明确的问题，为支持旅游业发展、规范旅游业用地供应管理，提出三方面政策，旅游相关建设项目用地中，一是严格执行土地招标拍卖挂牌出让的相关法律规定，要求用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应。二是明确部分旅游业用地规划用途，同时，为体现对旅游业发展的支持，对规划用途和供应管理进行了协调，部分旅游项目用地规划用途按国家标准进行分类，供应方式、价格、使用年限则按法定“旅游用地”的规定实施。景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。

　　按原用途原权利类型管理。对依托现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场等机构和设施进行的研学旅游，提出在符合规划、不改变土地规划用途的前提下，对利用现有房产开展文化、研学旅游活动兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，允许保持原土地用途、权利类型不变;因规划用途变更等原因，土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。

　　旅游用地出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。旅游用地在确定土地出让底价时，可按不低于所在地土地等分别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%执行。按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。旅游相关建设项目中的人造景观用地应根据具体行业市场经营情况，客观评估确定供应底价。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地，以降低旅游项目开发初期用地成本。

　　鼓励乡村旅游发展

　　鼓励集体经济组织发展乡村旅游。在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。发展乡村旅游可以使用集体建设用地，但应当在符合相关规划的前提下，农村集体经济组织自用及以入股、联营等合法方式使用。鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。

　　支持村民个人利用宅基地和房屋发展农家乐。城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。

　　支持返乡下乡人员发展乡村旅游、养老等设施。落实大众创业万众创新、现代农业、农产品加工业、休闲农业和乡村旅游等用地政策，鼓励返乡下乡人员依法以入股、合作、租赁等形式使用农村集体土地发展农业产业，依法使用农村集体建设用地开展创业创新。通过农村闲置宅基地整理新增的耕地和建设用地，重点支持返乡下乡人员创业创新。支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

　　(作者系国土资源部规划院土地勘测规划院地政中心主任、研究员)