笔者在调研农村土地制度建设问题时，了解到一些情况，听到一些对农村土地制度改革积极的反响和对深化改革的建议和意见。经过深入思考，我觉得农村宅基地制度改革已迫在眉睫，应该发扬攻坚克难的精神，加快试点进程，认真总结经验，不失时机地将改革引向深入。

　　改革有风险。但是，如果不改革，将会影响到土地效率和效益，影响到小康建设进程。对其风险，要有预料，但也不能因有风险就迈不开改革的步子。可参照承包地“三权分置”的改革思路，总的原则是：维护宅基地所有权、稳定农户占有权、放活所有权，实现宅基地由保障权向财产权的根本转变。

　　现行农村宅基地制度实际在“空转”，改革时机已成熟

　　中国农村的宅基地制度，即便从改革开放算起，也是几经变革。现行制度可概括为：集体所有、村民使用，一户一宅、限制面积，福利分配、长期使用，限制权能、无偿收回。村集体有义务为本集体成员免费供应宅基地，但宅基地基本上无法交易，事实上成了一种身份权、福利品。随着形势变化，这套带有计划经济体制痕迹的规定，已经很难执行下去。事实上，多数村庄近些年来就没再供过宅基地，多数符合条件的农户也申请不到宅基地。

　　现行宅基地制度实际上已难以为继，基本处于“空转”状态。这是因为过去制定宅基地政策的客观依据已不复存在。第一，对绝大多数村而言，集体成员不断增加，土地不断减少，也没有预留地，根本就没地可供。尤其是城中村和城乡接合部，土地开发利用基本饱和，很难找到用于宅基地的土地。第二，即便是预留有宅基地，按现行规定，新增宅基地作为建设用地，必须纳入当地土地利用年度计划统一管理。地方政府好不容易每年得到很有限的新增用地建设计划指标，当然是优先安排给更具经济效益、能带来更多土地财政收入的项目，不可能留来做宅基地。

　　现行农村宅基地制度“空转”，急需通过改革解决现存矛盾，探索建立起一套新的管理和使用制度，使其回归财产权的本性，最大限度地发挥出稀缺资源配置的经济效益和社会效益。如果到农村做专题调研，会看到现行的宅基地供与需、用与管的矛盾很突出。在一些地方，部分农民要子女结婚、要分户、要建房，自然要有宅基地。而通过正常渠道又拿不到宅基地，就只能选择违法占地建住宅，在耕地上建住宅，利用设施农业的名义建住宅的并不少见，顺着交通要道建房子的情况也时有发生。面对五花八门的不经批准自行建设的农宅，基层政府很难进行处罚，久而久之，“一户多宅”、面积超标等违法现象成为常态。据有关人士估计，在宅基地荒于管理的地方，有30%左右的农户“一户多宅”。

　　农村中，一方面是宅基地不够用，一方面宅基地的浪费和闲置司空见惯。全国村庄面积达2.87亿亩，是城镇面积的2.09倍，其中大部分是宅基地。如果各地严格按规定标准供应宅基地，节约的宅基地，可用于缓解农户的急需，也可用于开发性建设。尤其是在一些发达地区和城市郊区，宅基地价值得到极大体现，但相关管理制度空缺，大量宅基地违规建成“小产权房”，已经到屡禁不止、法不责众的地步。

　　农村的宅基地制度已经到了非改不可的地步，早改早主动。改晚了，问题积累起来，就更难以解决了。所以，改革的时间窗口可以前移。无论是从健全社会主义市场经济体制上看，还是从赋予农民更多财产权利上看，或者是从推进城乡一体化发展的需要上看，解决农村宅基地的供给与管理滞后的问题，都是绕不过去的“坎”。因此，必须坚定信心，抓住机遇积极稳妥地推进农村宅基地制度改革。

　　农村改革走过了将近40年的路程，比较好地解决了经营体制和市场体系建设问题。但是，用物权法来衡量，改革走过了“上半场”，目前已经到了“下半场”。农村土地制度改革已经走到了深水区，核心是要素市场的改革，重点是宅基地的市场化改革。况且，这项改革有法律依据。2007年颁布的物权法，已经明确宅基地使用权是一种用益物权。宅基地要从单一身份权转向财产权，不改革是不可能实现的。

　　现行土地市场形势已发生重大变化，改革风险总体可控

　　长期以来，宅基地承载着保障农民住有所居的功能，也是农村集体所有制权属的一个重要体现。同时，宅基地还是广大农民群众的一项财富。它的改革，不仅关系到广大农民群众的物质利益，而且也会对城镇房地产市场产生重大影响。因此，宅基地制度改革成了农村土地制度改革中最为复杂、最为敏感的领域，改革需要谨慎从事、稳步前行。当前社会上争论很多，甚至存在极为对立的观点，一些人认为动了就会天下大乱，一些人认为不动会影响改革大局。仔细辨析各方观点，其实很多争论没多大价值。因为部分观点是针对过去土地市场情况而言的，结论已经过时;部分是针对局部地区而言的，没看到不断变化的新情况，不能指导面上调剂与管理。当前推进改革，应尽量避免情绪化的讨论、抽象化的分析、空想化的设定。应从中国的国情和农村的实际出发，冷静下来分析，尤其要看到事物的最新变化。总的来说，只要我们把握得当，改革的风险没有想象得那么大。

　　工商资本下乡规模总体控制，不必过于担心资本“拿走”农民的宅基地。现行政策将宅基地流转限定在本集体范围内，出发点是担心一旦放开就会有大量外部资本涌入，出现农户流离失所乃至发生社会动荡。在过去这些担心不无道理、非常必要。现在，一方面，大量农民工进城，农村常住人口从改革开放初期时8亿下降为6.4亿。同时，农村社会保障体系基本建立，再把宅基地流转范围限定在村内有些不合时宜。要相信绝大多数农民是理性的。当然，即使允许农村宅基地进行流转，还得经过慎重试点，把一些问题解决在点上，也不可盲目推开试点。另一方面，还要看到，十八大以来城乡一体化发展的步伐加快，进城农民基本纳入了社会保障，城市廉租房也正在扩大供给量、拓宽供给范围。

　　在农村，承包地流转也有一个如何防止农民失地的问题，解决的办法是配套建立工商资本进入农业的准入和监管制度。宅基地的流转，可以借鉴这样的经验。宅基地流转既可以限定流转范围，如在县域或市域范围内;也可限定流转对象，如只放开农对农流转;还可以对工商资本同样建立准入和监管制度。

　　土地市场形势已逆转，不必过于担心地方政府“赶农民上楼”。过去城镇急剧扩张、工业快速发展，国家严控用地指标并逐级分解。县一级拿到的指标通常每年只有几百亩，与实际用地需求相比缺口太大。无奈之下，部分地方政府“眼光向下”，通过城乡建设用地增减挂钩的办法，整理农民宅基地，把指标挪到县城和中心镇附近，满足当地城市建设和项目落地需要。部分地方操之过急，出现了“赶农民上楼”“逼农民上楼”的问题，侵害农民权益，影响社会稳定。现在的情况同以前大不一样了。一是十八大以来农村基层干部的能力和政策水平在提高。二是近些年土地市场形势发生了重大变化。县城和三、四线城市当前商品房严重过剩，当务之急是去库存、不是占新地。目前政策规定，县域范围内增减挂钩是允许的，但地方的积极性已明显下降。在推进脱贫攻坚过程中，政策放宽到允许832个国家级贫困县在省域范围内开展土地总量的增减挂钩，今年初继续再放宽到省定贫困县。即便如此，交易亦不活跃。因此，宅基地改革后，不必再担心出现“赶农民上楼”的情况。

　　农民群众有智慧解决历史遗留问题，不必过于担心“拍醒睡着的孩子”。现在农村有“一户一宅”，也有“一户多宅”的。“一户一宅”中面积有大有小，地点有好有坏，有合法审批的也有违建。“一户多宅”中有祖辈留下的，也有长期累积的户籍变动形成的，还有执法长期不到位形成事实的。一些人担心，如果不改革大家相安无事，改革了反而会“挤脓包”“挑起群众斗群众”，影响到社会稳定。对此，其实不必过虑。针对上述这样的问题，可考虑在总结试点地区实践经验基础上，出台具有可操作性的指导办法，明确参与宅基地分配主体资格和分配程序等;针对“合法不合理”的问题，充分尊重农村集体作为宅基地所有权主体的地位，充分发挥村民自治的作用，相信村民能找到解决问题的办法。通过分门别类设计方案，由点及面、谨慎推开，完全可以保证不引起大的社会震荡。

　　目前推行的改革试点已取得一些经验，可不失时机地推进宅基地“三权分置”改革

　　按照中央部署，农村宅基地制度改革试点已两年多，中央出于慎重的考虑，还要延长试点期限。在解决现存矛盾方面，试点探索出了一些经验。概括来说包括以下几个方面。一是在定位上，保留宅基地社会保障功能，强化宅基地用益物权属性，显化宅基地的资产属性和财产价值，推动更大范围内有序流转;二是在目标上，实现了由“户有所居” 转向“住有所居”，实行多元化的保障方式，推动宅基地合理配置和节约利用;三是在操作上，推进宅基地使用权流转，允许部分整理出来的土地用于农村其他建设，完善宅基地权益保障，明确规范的取得方式，探索宅基地有偿使用、自愿有偿退出机制，健全宅基地管理制度。这样的改革，既严格维护集体和农户土地权益，又平等保护各经营使用主体的利益，城乡建设用地和农村集体建设用地总量得到严格控制，破解了农民进城后城乡建设用地两头增加的困局。

　　农村宅基地“三权分置”改革，就是要在保障集体所有权的前提下，把占有权和使用权分开，探索协调“三权”之间的关系及各自运行机制，强化宅基地用益物权。改革的重点有三个方面的内容。

　　落实集体所有权。宅基地制度改革，与承包地改革一样，必须坚持集体所有权的根本地位。宜明确宅基地所有权主体为全体村民，根据具体情况分别交由村集体或村民小组集体行使，保证集体决策层级和集体土地所有权层级一致。尊重目前集体土地所有权主体现状，确权后不再进行调整。所有权在村民小组的，不宜调整到村。所有权在村或乡镇的，亦不作调整。

　　落实宅基地集体所有权，核心是明确处分权和收益权。一是应明确村集体对村庄用地的规划利用权。现阶段，城中村和城市郊区提倡统一规划、集中建设，传统农区提倡统规自建、多户联建。二是应适度强化村集体收回宅基地的权利，对违法建设、超标建设和长期闲置的，赋予村集体及时纠正和有条件调整、收回的权能。三是应赋予村集体对宅基地使用的监督权，在宅基地流转、征收时行使民主协商和决策监督的权能。四是应明确村集体在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配。五是应明确允许农民集体开展村庄整治，明确整治节约出来的宅基地仍属农民集体所有，在符合规划和用途管制前提下集体可开发使用并享有相关收益。

　　稳定农户占有权。从财产权的角度看，农户对宅基地的占有权与对承包地的承包权相似，需要保持稳定并长期不变。稳定农户宅基地占有权，核心是保障居住权和财产权。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。农户宅基地被征收的，有权依法获得相应补偿、享受社会保障。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地占有权作为农民进城落户的条件。对农户合法取得、“一户一宅”的，仅对超出当地规定标准的部分收取宅基地使用费。使用费实行阶梯制，超出部分越多缴费标准越高。对非法取得、“一户多宅”的，宜通过协商或给予合理补偿后直接拆除。畅通农村宅基地占有权退出渠道，明确规定退出主体、审批机关、收回手续，明确应当退出和可以退出的具体情形。支持农民集体作为所有权人建立宅基地回购制度，对农民退出宅基地予以必要的补偿。鼓励各地结合实际，采取货币置换、商品房置换、养老保障置换等多种补偿办法退出宅基地。在建立有偿使用有偿退出机制的同时，改革宅基地取得制度，原则上不再审批农户新增宅基地。

　　放活宅基地使用权。对符合条件的宅基地流转，赋予受让主体更有保障的土地使用权，是改革宅基地制度的关键。放活宅基地使用权，核心是赋予收益权，这是发挥土地要素功能的基础，是盘活利用闲置宅基地、优化土地资源配置的要义所在。宜在试点地区探索“三权分置”的基础上，逐步放开农村宅基地使用权流转范围，现阶段至少宜允许宅基地使用权在县域内流转。在东部发达地区和城乡接合部，可允许宅基地使用权跨县域流转。要在依法保护集体所有权和农户占有权的前提下，平等保护承租人依流转合同取得的土地使用权，保障其经营预期。

　　(作者系中国光华科技基金会光华研究院院长)