十九大报告提出实施乡村振兴战略，其中最重要的任务之一，是完善农业支持保护政策。农业支持保护政策改革，既极端重要，又非常复杂，涉及多重政策目标，受各种条件约束。改革与完善的思路，既要从当前条件出发，又要考虑长远发展趋势。即便改革不能一步到位，也要明确最终的目标取向。

　　农业支持保护政策，最早是欧美国家采用的。最初，主要目标是促进农业生产;后来，逐渐演化为保护农民收入;再后，农业农村生态环境保护成为重要目标，已经有与保护农民收入并重之势。

　　根据目标的变化，具体政策措施也发生了重大变化。开始时，是政府直接干预，提供保护价支持。美国的 Loan rate 政策，欧盟的市场支持收购政策，都是如此。美国和欧盟的保护价政策，实行了若干时间之后，都产生了同样的问题：过剩。

　　在过剩压力不断增大的情况下，经过了长时期激烈的政策争论，美国和欧盟都在实质上放弃了保护价政策。改革后的政策走向，有共同之处，都是让市场机制定价;但也有不同之处，即给农民的补贴方式不同。美国对农民的补贴，仍然与种植什么产品挂钩，按照产品进行计算;而欧盟的补贴，与种植什么产品无关，只与农业土地面积有关。

　　我国的最低收购价格政策，在原理上，就是仿效美国和欧盟的早期的保护价政策。这项政策从2004年开始设立，目的是保障生产，给农民提供一个托底的价格保护。开始的几年，最低收购价格水平低于市场价格，从而既起到了一定的托底作用，也不需要实际收购。后来，从2008年开始，保护价水平连年不断提高，使得保护价的性质发生了变化：从最初的托底价格，或者叫地板价格，成了天花板价格，远高于国内市场均衡价格，更高于国际市场价格。政策目标也在不知不觉中，发生了变化，从保障生产为目的，变成了保障收入为目的。结果，欧美国家历史上出现过的问题，我国也同样遭遇了：生产过剩，进口激增，仓储爆满，补贴剧增，不堪重负。市场价格关系也很混乱，出现产销价格倒挂等，让收储加工企业无所适从，经营困难。

　　鉴于此，2014年先拿新疆棉花以及东北和内蒙古大豆做试点，进行改革。改革的思路，是学习美国的目标价格政策，实行市场定价，同时按照目标价格与市场价格之差，对棉农进行补贴。试行之后，取得一定效果，市场定价后，增强了国产棉花的竞争力，棉花进口大幅度减少，过剩压力减轻。但是由于国情农情的不同，也有一些问题：一是操作层面十分复杂;二是财政补贴支出数额大。美国实行目标价格补贴，财政支出负担并不大，关键原因是目标价格定得比较低，低于正常年景下的市场价格。如，每吨大豆309美元，大米309美元，小麦202美元，玉米146美元。同时，补贴对象也不是全部产量，而仅仅是基期产量的76.5%。

　　从棉花改革的试点中，发现目标价格补贴这条路，困难多，难以推广。于是，在2016年，对玉米按照新的政策思路进行改革：取消国家收储，同时，对农民进行直接定额补贴。这项改革，力度很大，成效显著。最直接的效果，是既抑制了进口，也调整了生产结构，一些原来种植玉米的地方，已经改种大豆、小麦或水稻。

　　下一步需要改革完善的，就是稻谷和小麦政策了。稻谷和小麦政策改革，更为复杂一些。主要原因是，稻谷和小麦是主要口粮，很多人担心改革不当，会引发粮食安全问题。也就是说，改革的方案，应该同时兼顾三个目标：解决好当前的过剩问题;确保将来的粮食安全问题;解决好农民收入问题。这需要三管齐下。

　　第一，让市场发挥资源配置作用，解决眼前的供求平衡。这是改革的核心。可以保留稻谷、小麦的最低收购价格政策框架，但要降低价格水平，降低到国内和国际市场价格之下。可考虑降低到正常市场价格的80%左右，主要是起个托底作用，只有特殊情况下才启用。如果做到了这一点，那么，库存负担问题就不复存在，各种合理的市场差价也就自然生成，购销储藏加工关系也就顺畅了。现有的库存，可以慢慢消化。

　　第二，让政府发挥更好作用，保障未来的供求平衡。未来的事，长远的事，往往是市场机制解决不了的，必须由政府操心。这就是要加强粮食生产能力建设。落实好“藏粮于地、藏粮于技”的理念，是根本出路。不说别的，只要把现在每年数百亿元的储藏补贴，拿出一部分来，用于改造农田建设，提高地力;用于加强科技研发，提高技术进步率，就会大有成效。欧美国家农业生产能力强大，所以，国家不用储存，也无粮食安全之忧。藏粮于库，只能平抑短期丰歉;藏粮于地、藏粮于技，才能确保长远粮食安全。其实，近些年稻谷和小麦的增产，主要是地力提高和科技进步的功劳：近5年来稻谷的增产，90%来自单产提高;小麦的增产，100%来自单产提高。未来，也仍将如此。进而言之，如果有一天粮食有出现短缺的苗头，只要生产能力在，市场就会立刻做出反应，价格上涨，刺激生产者，潜在生产能力就会变为现实，实现增产。

　　第三，用定额补贴方式，照顾农民收入。降低最低收购价之后，应该给农民适当的补贴。近期看，可以采用类似玉米补贴的办法。这样的办法，不涉及其他方面，比较易行。但是，这样的办法，只是权宜之计。至少有两个方面的问题，难以解决：一是仍然属于“黄箱”政策，容易引起贸易纠纷;二是在具体操作上，如果按照每年实际种植的面积或者产量进行补贴，操作上极为复杂，难以实行。最终只能按照基期的面积。如果这样，那会出现补贴发放不合理不公平的现象。

　　为此，从长远看，补贴应该与所种植的产品完全脱钩，只与土地面积挂钩。即，按照承包土地面积，不分产品类别品种，统筹所有作物产品(包括棉花、大豆、玉米)，实行统一的土地补贴。现有的其他补贴项目，如粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、玉米补贴以及棉花目标价格补贴等，均可归并到这项补贴中。

　　这种做法，与欧盟的脱钩补贴相似，具备其全部优点：一是市场定价，价补分离;二是极为简便，高度透明;三是财政支出可控，提前早知道;四是属于“绿箱”政策，没有贸易谈判纠纷。

　　在具体操作层面，有一些细节问题。例如，补贴标准，可根据财力情况，灵活决定。从公平的角度，可以考虑按照播种面积，即把复种指数的因素考虑在内。也可以对农民收入很低的西部省份或者边疆地区，如新疆，采取特殊的补贴标准。有财力的东部沿海地区，也可以在中央财政补贴之外，进行配套补贴。或者，对于东部沿海的一些发达省市，国家只制定最低补贴标准，而由地方财政出钱执行。

　　另外，补贴的对象，应该是有承包权的农户。在市场机制下，补贴给农户，与补贴给种粮大户或企业，效果是一样的;因为，补贴给不同的人，地租会自动调整。从经济学原理说，是这样;从实际经验看，也是这样。例如，东北把玉米补贴发给农户，就出现了这样的情况：补贴之前，每公顷的地租是一万元，补贴之后，地租降低到了6000元。补贴给谁，效果大致相同，但操作办法难易程度很不相同。农户的承包地面积，高度透明，确定不变，不需要每年进行任何测量或统计。而如果补贴给种植大户或者规模企业，则需要每年调查统计，很复杂，也容易引发各种问题。