欧盟共同农业政策(CAP)是欧盟实现农业经济、农村社会以及农村地区资源环境保护的主要政策工具，同时也是欧盟最重要的共同政策之一。自1962年设立以来，随着农业产能过剩、农业劳动力流失、食品安全以及生态保护等问题的渐次出现，共同农业政策几经调整和转型，实现了从单一向综合的战略转型，破除了农村经济社会发展和自然资源保护的阻碍因素。

　　目前，欧盟共同农业政策由两个支柱政策体系构成：第一支柱政策以直接支付和市场支持政策为主，第二支柱以农村发展政策为主。2013年欧盟就共同农业政策改革达成一致并颁布了《2014-2020年计划》，该计划延续了1992年以来市场导向的改革路径，提出了增强农业竞争力、实现自然资源可持续管理以及成员国区域平衡发展等三大长期目标。为了有效实现上述目标，欧盟对共同农业政策预算、第一支柱政策体系和第二支柱政策体系进行了改革。

　　改革共同农业政策预算，实现政策支柱间资金的灵活转移

　　欧盟《2014-2020年计划》的平均年度预算较2013年有所增加，但额度不大。本轮改革增强了两个支柱间资金转移的灵活度，从2015年起，欧盟的各成员国可把本国最高额度为15%的资金在两个支柱间相互转移;对于第一支柱直接支付水平低于欧盟平均水平90%的成员国，从第二支柱向第一支柱转移的资金比例可以提高至25%。该项措施赋予了成员国较大的灵活度，能够更好地用于本国农业发展。

　　调整直接支付结构，统一直接支付标准

　　直接支付制度改革是欧盟共同农业政策第一支柱改革的重要内容。本轮改革在原有直接支付内容的基础上增设了自愿挂钩直接支付、自然条件限制及农业环境欠佳地区直接支付、重新分配直接支付、青年农民直接支付及绿色直接支付等，并将直接支付制度结构调整为强制性直接支付和自愿性直接支付;同时对成员国之间存在较大差异的直接支付标准进行了改革。

　　强制性直接支付。强制性直接支付包括新基础支付计划、青年农民直接支付和绿色直接支付等三项支付计划。新基础支付计划将依据受益农场的土地面积发放，并且以“交叉义务”为支付条件;该计划规定各成员国新基础支付计划的资金上限为直接支付计划资金总额的70%。

　　欧盟希望通过推行青年农民计划吸引更多的年轻农民从事农业，有效应对农村劳动力老龄化问题 。该计划规定，自2015年开始各国需将不高于直接支付总额2%的资金用于支持新从事农业的青年农民(低于40岁);新青年农民在最初5年内享受给付标准基础上最高25%的额外支持;此外，第二支柱农村发展政策中也提供了配套支持青年农民的政策。

　　绿色直接支付规定各成员国将直接支付资金总额的30%与应对气候变化和环境保护的“绿色”生产措施相挂钩;为满足保持永久性牧场、维持种植作物品种多样性以及保护生态重点区域等“绿色”措施的农户提供奖励和补助。

　　自愿性直接支付。包括自愿挂钩直接支付、自然条件限制及农业环境欠佳地区直接支付、重新分配直接支付及小农场直接支付等内容。自愿挂钩直接支付规定，所有的成员国均可采取8%的挂钩直接支付，还可以给予用作动物饲料的蛋白质作物2%的额外挂钩直接支付，若某成员国当前挂钩直接支付超过5%的水平，在未来则可提高至13%;自然条件限制及农业环境欠佳地区直接支付对于自然条件较为落后的地区，将会有不超过5%的直接支付资金补贴;重新分配直接支付将会设定不超过30%的直接支付金额用于支持面积小于30公顷的农场主;小农场直接支付计划为参与该计划的农户提供每年500～1500欧元的固定补贴，各成员国将制定自己的具体标准，但资金总额不得超过本国直接支付资金总额的10%。

　　统一直接支付标准。为了减小现行直接支付中成员国、地区和农户之间每公顷平均支付存在的较大差异 ，欧盟制定了减少成员国之间差异的1/3、到2019年实现国家层面实施统一支付标准的目标;低于欧盟平均支付水平90%的国家将会得到更高水平的直接支付。此外，为了实现成员国支付标准的内部趋同，采取了多项措施降低对大农场的支付，如规定各成员国对单一农场基本支付金额超过15万欧元的部分，至少强制削减5%，若成员国选择重新分配的直接支付，则无须削减，各成员国自愿执行单个农场每年的最高支付限额为30万欧元等。

　　整合农村发展计划，设定优先发展方向

　　该部分改革属于共同农业政策第二支柱农村发展政策改革。新一轮的改革将协调整合现有框架下实行的农村发展方式，更加注重项目实施的效果，以进一步推动农村的可持续发展和区域间平衡发展。在不考虑两个支柱间资金转换的情况下，改革后用于农村发展的资金将占支出总额的25%左右。

　　欧盟要求成员国的农村发展项目必须优先用于以下6个方面的项目：促进知识转化和农业、林业和农村地区创新;增强各地区多种形式农场的活力和竞争能力，促进农场科技创新，促进森林可持续管理;促进农业产业链主体的发育，包括农产品加工和营销、增进动物福利和强化农业风险管理;恢复、保护和提升农业、林业生态系统;提高资源效率，支持农业、食品和林业的低碳发展;促进社会包容，减少农村贫困和农村经济发展。通过明确6大优先发展方向，提高了第二支柱政策的瞄准性和目的性。此外，6个优先发展方向中前5项同第一支柱中绿色措施以及实施的市场手段是相互促进的，可见新一轮改革增强了第一支柱和第二支柱的联系。

　　改革特点

　　欧盟共同农业政策改革表现出以下特点：在WTO农业协议框架下，适时调整和优化农业补贴政策，将农业补贴方式逐渐转向更为符合WTO规则的“绿箱政策”，改革的市场化取向较为明显;在新一轮的改革中更加重视保护自然资源和生态环境，多项农业补贴政策与环境保护直接挂钩，增加了农民保护农业环境的激励;注重农业综合竞争力提升，新的农业补贴政策不仅关注对农业生产的支持，也包括对农产品流通、加工、农业科技研发和推广等方面的综合支持。

　　对我国的启示

　　欧盟新一轮共同农业政策改革是经过长期探索后对已有政策的进一步完善。改革的目的是在符合WTO规则的基础上，更加注重使用市场化手段保障农民收入和农业的持续发展，这些改革措施对我国有重要的政策借鉴意义。

　　加强和完善直接补贴措施，提高直接补贴的政策绩效。具体做法主要包括：首先借鉴欧盟经验，探索建立农业生产经营者信息数据库，包含种植面积、作物产量等相关信息，为按照粮食产量或播种面积计发补贴提供信息技术支撑;其次，鉴于我国种粮直接补贴已经在执行过程中与实际播种面积或产量脱钩，建议把这类补贴从政策上明确为脱钩补贴，纳入“绿箱”政策，为“黄箱”补贴节省政策空间。另一方面，新增直接补贴应向新型职业农民转移。

　　强化农业综合服务支持政策，提高农业综合生产力。一是在保持目前“四补贴”水平的基础上，将新增补贴重点投入到提高农业整体生产力方面，如农业基础设施建设、农业科技创新、农业产业链发展等方面;通过提升农业整体生产和经营能力，实现农业的整体发展，保障我国食品安全。二是强化对农业社会化服务主体的支持力度。以社会化服务规模的扩大弥补户均经营规模过小的不足，因此，不仅要支持基层农技推广体系改革与建设示范，更要注重提高对营利性的专业性服务组织或个体的支持力度。三是加强农民组织化建设，提高农民在产业链中的地位，从而保护农业生产者的利益。

　　注重农业补贴政策体系的可持续发展导向。未来，我国基于人多地少、小农户数量众多、分散经营的特殊国情，合理提高用于农业生态环境的补贴额度，同时着力探索将农户获得补贴与其在生产中的环境保护操作直接挂钩的补贴机制。一是当加强退耕还林(草)补贴的支持力度，同时增设耕地土壤保护、地力增进以及水源涵养等补贴项目，并加强监测和监督，提高农民保护农业生产环境的积极性。二是借鉴欧盟的政策经验，要求获得补贴的新型经营主体记录其在生产中的化肥、农药等的投入次数和数量，鼓励其减少这些投入要素的过度使用。三是针对全国农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型生产措施提供补贴和奖励。

　　(作者单位：中国社会科学院农村发展研究所)