湄潭位于贵州省遵义市东部，全县总面积1864平方公里，辖3个街道办事处12个镇、132个村(居、社区)，总人口近50万，素有“烟县、酒乡、茶城、粮仓”之称。

湄潭曾是一个“三缺三欠”(缺大城市依托、缺矿产资源、缺交通区位优势，欠开发、欠开放、欠发达)的山区农业县，贫穷落后长期以来一直是制约发展的主要矛盾，影响和制约小康建设的历史进程。自1987年以来，湄潭一直以农村土地管理制度为主线不间断地推进改革，先后经历了“土地制度建设”“农村税费制度改革”“基层组织建设”“一个主题、三大任务”(以土地制度建设为主题，加快农业产业化发展、新农村建设和城镇化发展)等四轮改革试验，取得了一系列实践成果和理论成果，其中“增人不增地，减人不减地”“均衡减负、户户减负” 等经验被国家政策所吸纳。改革有力地推动了湄潭经济社会的科学发展、加快发展、跨越发展。“十二五”期末，地区生产总值实现77.1亿元;财政总收入、公共财政预算收入分别完成10.92亿元、5.67亿元;城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入分别达到25222元、10133元;全社会消费品零售总额完成25.7亿元。全面小康社会实现程度预计达92%，跻身贵州省县域经济第一方阵，实现由非经济强县向经济强县的历史性跨越。湄潭的农村改革，不仅为全国的农村改革提供了经验，更为自身的发展，创造了强大的内生动力。实践表明，越是欠开发、欠发展地区，越要加大改革的力度。

当前，湄潭正在开展新一轮农村改革试验，承担的土地承包经营权流转管理试点、农村集体资产股份权能改革试点、“两权”(农村土地经营权、农村房屋产权)抵押试点、集体经营性建设用地入市试点、新型城镇化综合试点等18项国家、省市级改革试点课题。这些改革任务都属于农村综合改革的范畴，很多内容事关根本、长远和全局，需要解决的都是焦点难点问题，都是过去很少触及或还没有破题的关键改革领域，也是农村改革的“四梁八柱”，没有现成的答案可用。中央对试验区的要求是，改革试点要为国家、省市提供可推广、可复制、利修法的改革经验成果。这要求我们大胆探索、试点先行，找出规律、凝聚共识，不断把农村综合改革引向深入，为全局改革探索路径、积累经验。

突出重点，统筹推进农村各项改革

湄潭充分利用获批农村改革试验区的契机，抓住统筹城乡发展这一总体目标，突出重点，统筹推进一系列配套改革，着力增强农村发展活力，加快推动城乡一体化发展。这些改革实践和所取得的成绩，在制度上、理论上具有一定的探索性意义。

推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价入市。在农村集体经营性建设用地入市改革试点上，湄潭制定出台“六制度、六范本”，即“运行机制、入市管理办法、登记暂行办法、基准地价体系、成员界定意见、土地价款收取”六项制度，以及“出让合同、申请表、入市表决书、土地调整协议书、出让文件、集体内部收益分配方案”六个范本，从制度、政策层面充分赋予集体经营性建设用地与国有土地等同的权利和义务，同等进入市场，敲响了全国首槌，实现“同权同价同入市”。截至目前，全县已出让集体经营性建设用地9宗，面积总计21.32亩，成交价款总计392.5万元，政府收取调节金总计47.1万元，集体经济组织实现净收益总计82.18万元。

盘活农村资源和农民资产。在推进农村集体产权制度改革试点上，湄潭围绕破解农村“产权在哪里”和“市场在哪里”问题，形成了“三意见一制度一方案”的制度框架，即《农村集体资产清产核资指导意见(试行)》《界定农村集体经济组织成员资格指导意见》《建立农村集体经济股份合作社指导意见(试行)》《农村集体资产经营管理制度》和《建立农村产权交易(市场)中心方案》。通过深化农村产权制度改革，认真清产核资、资产量化、股权管理，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。同时，将建立县、镇农村产权交易平台，实行统一建设的管理模式，推动农村产权流转交易公开、公正、规范进行，实现了农村资源变资产、农民资金变股金、农民身份变股东，初步形成了集体经济组织成员“五取得、五保留、五丧失”界定方式和“六步三榜”工作流程，形成了“确权确股不确资”“生不增股、死不减股、只设成员股”等股权量化方式。

推进现代农业经营体系建设。在土地承包经营权流转管理试点上，湄潭围绕破解“谁来种地”的难题，形成了“三办法十三制度”，即《土地承包经营权流转管理暂行办法》、《农村土地承包经营权流转补助办法》、《茶园流转管理办法》和配套建立农村土地承包经营权流转备案登记、资格审查、信息发布、档案管理、年度审核、投诉举报、收益评估、土地流转补助、纠纷调处等十三项管理制度。同时，允许不属本村的自然人、企业、经济组织可参与土地流转，促进城乡资源的流动配置。目前全县10万户承包土地的农民中，4万多户流转了土地，全县土地流转面积达19万亩，这为农业规模经营、加快农业现代化进程提供了有利条件。在土地承包经营权流转管理试点中，湄潭一个重大创新是把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现集体所有权、农户承包权和土地经营权分置并行，顺应了农民落实所有权、稳定承包权、放活经营权的意愿，并兼顾了集体、农户和经营者的利益。

深化农村金融支持服务。在“两权”抵押贷款试点上，围绕破解“资本在哪里”的难题，形成了“一方案四办法一流程”，即《农村“两权”抵押贷款试点实施方案》《农村土地经营权抵押贷款管理办法》《农村房屋产权抵押贷款管理办法》《农村“两权”抵押贷款操作流程》和《农村“两权”抵押贷款风险专项资金使用管理办法》《农村“两权”抵押贷款不良资产处置办法》。

推进新型城镇化。围绕破解“人往哪里去”和“如何市民化”的难题，湄潭大力构建以县城建设为中心、小城镇建设为支撑、村庄城镇化为补充、产城融合式发展的城镇化格局，提升其人口集聚功能。大力实施城镇基础设施建设和 “净化、绿化、亮化、美化”工程，大幅提升城镇品位和环境。加快推进以产业为支撑、“四在农家”为载体、村庄整治为重点、黔北民居新村为标志的新农村建设。同时，努力促进基础设施向农村延伸，基本公共服务向农村覆盖，形成村庄变社区，就地城镇化的模式。

农村综合改革的实践启示

一是必须坚持解放思想、实事求是。湄潭是红军长征和浙大西迁办学的交汇之地，是全国农村改革的试验田之一，积淀了开发开放、改革创新、实事求是的浓厚氛围。湄潭改革实践证明，坚持解放思想、实事求是，找准农村改革的切入点，是全面推进农村经济社会发展的重要前提。湄潭推进农村改革，关键在于能够解放思想，结合当地实际，实事求是，出台了农村各项改革实施方案，配套制定了改革措施，因地制宜，试点先行、分类指导、逐步完善、逐步推广，走出了一条具有湄潭特色的农村综合改革路子。

二是必须坚持以人为本、尊重农民意愿。农村改革事关全局，要审慎稳妥。必须坚持“以人为本”，让农民成为改革的真正主体，把选择权交给农民，不能替代农民去选择。无论是土地承包经营权流转还是农民城镇化，县委和政府坚持试点示范和政策引导，不搞强迫命令，不能一阵风、一刀切。要进一步拓宽农民参与改革，尊重并激发农民的主动创造精神，并切实发挥村两委的作用。

三是必须注重统筹谋划、整体推进。农村改革是一项系统工程，必须注重改革的系统性和关联性，从整体上推进农村综合改革。同时，在农村改革进程中，改革的整体推进也不是平均用力、齐头并进，而是既要从全局和整体上谋划推进，又要善于根据战略导向、问题导向、需求导向，分清轻重缓急，注重抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，“牵一发而动全身”，在化解重大矛盾、重大制约和重大障碍上取得实质进展。

四是必须维护农村和谐稳定。和谐稳定的农村不仅对全局发展至关重要，而且也符合农民的切身利益。湄潭县从创新农村社会治理机制，解决好基础设施、文化教育、社会保障等老百姓切实关心的现实问题出发，探索出了“群众会+”农村社会治理模式，对维护农村和谐稳定发挥了重要作用。

五是必须加强领导、强化保障。改革试验任务是大事、好事，必须集中人力、财力、物力优势，打攻坚战，实现重点突破。29年以来，湄潭始终坚持党政“一把手”亲自抓、负总责，加强组织领导，分解落实责任，强化责任担当，构建了县委县政府统一部署、部门协同配合、镇村具体抓落实、群众积极参与的工作格局。同时，健全试验区工作机制，整合县委改革办、县委依法办、县试验办力量，着力破解“机制不顺畅”的难题。

下一步深化农村改革的重点

一是稳定完善农村土地承包关系。按农业部和省政府的要求，到2017年2月全面完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。通过土地确权，切实解决农村土地四至不清、权属不明、流转矛盾纠纷较多等问题;通过登记，建立好村、镇、县三级土地信息化管理平台;通过完善土地承包合同，颁发土地权属证书，明晰土地所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权。

二是规范引导农村土地经营权有序流转。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。创新规模经营方式，引导土地资源适度集聚，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。

三是稳步推进“两权”抵押试点，探索建立抵押资产处置机制。探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。

四是加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。

(作者系贵州省湄潭县委书记)