安徽龙亢农场是安徽省农垦集团直属的20个大中型国有农场之一。近年来，该农场在全力发展现代农业的同时，主动融入区域经济社会全局，按照优势互补、资源共享、深度融合的发展思路，不断创新体制机制加快新型城镇化建设，有力地推动了周边农村人口向农场场部城镇集中，农场现代农业向周边农村辐射，促使农村变农场、农民变居民，探索了“以场带镇”推动区域农业现代化和新型城镇化的新模式，走出了一条以垦地合作带动农场小城镇建设的新路子。

龙亢农场地处安徽蚌埠市，占地36平方公里，距离怀远县和蒙城县城各35公里，307省道穿场而过，交通和空间发展优势独特。现有耕地3.5万亩，在职职工1712人，是全国首批、农垦唯一的国家级农村改革试验区、全国第三批发展改革试点镇、农业部大田农业物联网生产技术示范区、蚌埠国家农业科技园核心区和财政部农业全程社会化服务试点单位。

找准优势互补 共享政策资源

目前龙亢农场有现代农业、农产品加工业、房地产业、金融产业四大经济板块。现代农业包含3.5万亩耕地，农产品加工业以雁湖面粉公司、皖垦种业怀远分公司两家龙头企业为代表，房地产业以龙亢房地产开发公司为主体，金融产业始于2013年农场投资7500万元入股怀远农商行。同时，龙亢农场先后组建了农业社会化服务公司、物业公司和园林公司等开展综合服务。

垦区发展城镇化是农垦在长期经济社会发展过程中的必然产物。不同于一般的城镇化建设，垦区发展城镇化面临诸多先天性条件限制，只有垦地双方共同发力才能实现，缺一不可。龙亢农场虽然区位优势便利、农业产业先进、公共设施相对完善，基本具备吸引集聚周边人口以及交通、物流等资源实现扩容的有利条件，但由于自发性和非政府主导性，农场城镇在建设和管理上存在主体不明确、定位不清晰、管理不到位、服务不健全等诸多问题。龙亢农场党委书记缪向阳认为，地方政府虽然拥有土地规划、政策财税、行政管理等方面的优势，但缺乏有力有效的工作抓手和产业基础。经过垦地双方交流会商和研究论证后得出结论，龙亢农场分布在怀远县和蒙城县的农村三角腹地，率先实现农业现代化和新型城镇化的潜力大、空间足，周边农民又有就近就业创业、实现就地城镇化的现实需要。唯有通过深度融合发展充分调动垦地双方的积极性，创新垦地合作的模式，进一步优化资源要素配置，才有可能成为区域经济社会发展的增长极。

2006年开始，龙亢农场主动发力，大刀阔斧地进行改革，垦地融合迎来了发展的黄金期。首先，龙亢农场破除自我封闭意识，打破行政区域和体制界限，与怀远县合作成立了“龙亢农场产业集中区”，怀远县委、县政府将龙亢农场作为统筹区域发展的载体给予政策和资金支持;2009年，又成立了“蚌埠龙亢农场现代农业自主创新综合改革试验区”，试验区将龙亢农场与徐圩乡、河溜镇、龙亢镇等实行一体规划建设;经中央农村工作领导小组审定，2011年11月农业部批复成立龙亢农场农村改革试验区;2014年成立省级经济开发区—龙亢经济开发区，为龙亢农场城镇化发展提供了良好的政策环境。经过十余年的探索实践，场地共建制度已经初显成效，农场所在地已经成为县域经济和农民增收新的增长点。目前，农场镇区面积3.5平方公里，常住人口超过3万人，特别是近三年以来通过不断商业开发和保障性住房建设，城镇每年新增住房近1000套，年吸纳周边乡村人口3000多人。

把握利益平衡 共建长效机制

钱从哪来?投资开发谁为主体?镇区事务怎么管理?进镇农民如何安居?一系列问题困扰着农场城镇建设。安徽农垦集团、龙亢农场与怀远县政府以利益为导向，积极探索创新农场新型城镇建管模式，通过共建农场城镇财政支持体系、组建农场城镇开发融资主体、创新农场城镇管理方式、搭建农场城镇产业支撑平台等手段，理顺了政企之间、垦地之间、市场机制与行政手段、产业之间的关系。

资金有保障。龙亢农场建立了双向支持、市场运作的资金保障机制。怀远县和安徽省农垦集团制定了“双预算”、“两不取”和“一倾斜”政策，共同构筑农场城镇建设管理的资金保障。怀远县对农场区域内产生的税收和土地出让金县级可用部分全额预算为农场发展基金，用于城镇基础设施建设和公共管理服务支出;安徽省农垦集团对龙亢农场经营所得、怀远县拨付农场的“双预算”资金一分不取，全部投入到当地区域经济社会发展;垦地双方对龙亢农场城镇发展政策、项目等方面倾斜安排。

建设有主体。农垦集团与怀远县政府支持农场成立龙亢房地产开发公司和安徽农垦龙亢垦区投资公司，作为龙亢城镇建设投资主体分别进行城镇商业项目运作和基础设施等公益性建设，用市场化的手段加快场办城镇建设。省农垦集团给予土地指标倾斜用于保障农场城镇建设，怀远县支持农场盘活存量用地，在规划建设、房屋征收、土地出让等方面给予优先支持，龙亢农场提供建设用地用于城镇商业开发与保障性住房建设。同时，城镇开发产生的收益通过“双预算”渠道用于支持城镇道路、管网、路灯、绿化等基础设施建设，形成了“农垦支持土地指标—农场提供土地资源—怀远支持开发建设—土地收益和税收返还—返还资金用于基础设施建设和管理服务支出”的城镇建设运行闭合链条，建立了农场城镇发展良性循环系统，为实现周边农民向城镇转移提供持续动力。

产业有支撑。龙亢农场开创了政府主导、农场供地、责任和风险共担、成果共享的园区共建新模式。通过建立健全园区产业共建机制、用地保障机制、利益共享机制、创业扶持机制有效解决了“一乡一园”带来的“土地资源浪费、产业协同发展不足、就业支撑能力欠缺”等问题。所谓园区产业共建机制，是指聘请专业机构对农场及三乡镇产业进行一体规划，以农场为中心设立经济开发区，各乡镇不再单独设立产业园或工业园。产业平台的搭建，完善了城镇产业体系，推动了区域工业化与新型城镇化的良性互动和协调发展。

厘清定位职能 共谋发展空间

在龙亢农场党委副书记王戴群看来，垦地合作的效用最大化必须通过建立长效合作机制确保各方主体定位清晰、责任明确、各司其职、战略协同。为此垦地双方联合成立了协调领导小组，变农垦和地方两个管理主体为一个，统筹推进农场城镇建设管理各项工作。怀远县政府采取派驻服务人员以及授权委托的方式解决场办城镇社会管理权限问题，并通过购买服务的方式支持农场开展城镇管理与服务，不直接参与;农场在政府的指导下，具体负责日常事务管理和提供公共服务。

在现代农业方面，农场充分发挥在基础设施、技术装备、经营组织方式等方面的优势，创新农业一体化发展模式，引领区域农业现代化发展。率先发展农业物联网，组建农业社会化服务公司，发挥皖垦种业怀远分公司、场属企业雁湖面粉厂等龙头企业的带动作用，通过综合示范、订单农业、菜单服务等手段，将农场良种、科技、农机、社会化服务、农产品加工增值等优势与区域农村农业发展需求有机结合。这些举措统筹解决了农村装备技术资金不足、组织化程度低、社会化服务短缺、农产品低附加值等问题，规避“小户抛荒、大户跑路”的农业经营风险。

在社会管理方面，怀远县政府在农场设立龙亢行政服务中心，协调办理相关行政审批、事务，服务前移，提高办事效率;批准农场成立社区管理委员会;授权农场成立综合执法中队，开展行政综合执法。农场内部已经进行了社企分开、管办分离的办社会职能改革：社会管理方面设置办公室、土地分局、规划建设局、环卫局、行政执法局等，负责社会管理各项事务，实行行政预算化管理，形成了农场以经营为主、社区以管理服务为主的有机整体。

在园区开发方面，以政府为园区投资主体，农垦为项目建设主体，垦地组团招商，共同发展。怀远县作为园区建设管理主体成立园区管委会，为招商引资的实施主体和管理服务主体。农场根据自身区域优势、社会发展需求，会同园区管委会研究确立园区主导产业。垦地联合推动园区土地征迁和房屋征收工作，大力推动园区基础设施与农场城镇互联互通，在自来水厂、垃圾处理和污水处理时将农场城镇使用需求一体统筹。

经过多年建设，镇区已形成四纵五横的街道体系，道路硬化、供排水设施、有线电视、路灯等基础设施配套齐全，小学到高中一条龙办学，有公交公司一个，连接城镇和周边乡村的公共汽车有24条线路，二级乙等医院一所，宾馆、银行、邮电、超市等服务行业较为齐全，现已成为怀远西部基础设施最好、综合配套最高、居住环境最优的城镇。

龙亢农场小城镇建设取得了很大成效，但是面临的问题依然不少。首先是城镇建设水平不高、特色不鲜明。龙亢农场小城镇自起步至今，都同步编制了城镇总体规划和控制性规划，规划体系和城镇格局已初具规模。但现行的规划建设侧重硬件的堆砌，缺乏内涵的整体设计，扩容得力而提质不足，“建设多年还是破旧的老样子”的困境逐渐显现。随着城镇化的全面推进，特色不突出成为制约产业集聚和人口集中的一大障碍。其次是城镇管理制约较多，法律地位有待进一步明确。目前，龙亢农场小城镇尚不在民政部门序列，不能像一般城镇一样纳入地方财政统筹，同时由于行政代码的缺失，阻碍了相关项目的申报、实施和建设。随着城镇规模的不断扩大和人口的不断增多，原有的投资渠道和管理模式已经不能适应一个区域性小城镇快速发展的需要。农场期待国家给发放“身份证”或赋予必要行政管理权限。第三，城镇管理理念滞后，方式需要进一步创新。农场小城镇人口来源丰富，素质参差不齐，大多缺乏归属感和参与感，让他们主动融入城市建设、主动维护城市环境比较困难。这些人大都把城镇视为“讨生活”的地方而不是“自己的家乡”。长此以往既不利于城镇发展，也加大了管理难度和成本。城镇化建设归根结底是人的城镇化，必须要通过管理方式创新，加大公共服务和教育文化投入，通过管教并重等途径，激发居民的主人翁意识，合力打造宜产宜居的融合之城。

面对这些问题，龙亢农场有明确的规划。首先是明确未来发展定位，要在更高起点规划、更高水平实施，未来城镇化建设要将“美丽农场、产业新城”的概念和定位融为一体，着力打造“规划布局合理、产业文化先进、职工富裕文明、环境生态宜居”的农垦新型城镇。其次，推动产业提档升级，要在更大范围布局、更长链条招商。龙亢农场目前产业链条太短、高附加值的环节缺乏龙头企业带动。下一步会依托本地优质强筋小麦和特色加工糯米的两大资源优势，在做大做强做优生产基地的同时，根据市场消费趋势加快引进面包糕点烘焙、特色糯米食品等企业，重点围绕上海、南京、合肥等城市消费圈建设食品加工园区。三是探索农旅融合发展，要在更深层次谋划、更广视野开发。充分结合本地文化背景和生态资源，探索一二三产业融合发展的新模式，特别是积极建设“旅游吸引核+休闲聚集+商街经营+生态居住”的城镇开发架构。

(作者单位：路亚洲 陈炫汐 卿文博 农业部农垦局;魏龙飞 中国农村杂志社)