农村土地家庭承包经营和城市国有企业改制，使农村除承包地之外的集体资产成为计划经济时代残存的最后一块“大锅饭”领地。如何运用社会主义市场经济原理打破这个“大锅饭”，让集体资产迸发活力，具有市场精神，安徽旌德县做了一些有益的探索。

旌德县位于皖南国际文化旅游示范区核心区，总面积904.8平方公里，总人口15万人，辖9镇1乡，61个行政村，7个社区。2003年全县行政区划调整前有123个村，1267个组，调整后有68个村(居)，1165个组，目前村组资产合计2.32亿元，其中有经营性资产的村55个。一年来，他们针对村集体资产归属不清、权能不明、管理不当而导致的资源闲置、滋生腐败、引发民怨等问题，通过“重构产权、创新经营、激发活力”的制度设计，彻底攻取了村集体经济“大锅饭”这块领地。

重构产权

一是清产核资。每个村成立由镇三资中心、村“两委”、村民监督委员会和村民代表组成的清产核资小组，逐项盘清村集体资产，并向村民公示。严守习近平总书记视察安徽时要求的“四个不能”底线，不涉及已确权到户的土地承包权、经营权，不改变耕地用途，不因发展多种经营影响粮食生产能力，更不损害农民利益，已经分到户和分到村民组、自然村的资产，不纳入清产核资范围，确保公平公正、保障群众利益。二是成员界定。按照省农委下发的实施方案和业务指导，因地制宜、充分尊重乡风民俗和村民自治，采取一村一策，如针对外嫁女问题，有的村合理设置时间节点，以时间节点前户籍人口为准，有的村以原始户籍所在地为准。只要不违反法律法规规定，经合法程序通过的方案都坚决支持。三是折股到人。在清产核资和成员界定的基础上，将集体资产折股量化到人。有的村人口较少、人口流动少、户籍制度较为完善，绝大多数群众同意按照户籍人口数设置单一人口股;有的村人口较多、流动量大，加之涉及并村、并组等多种因素，采取农龄股或“农龄股+人口股”等方式设置股份。根据村民自治原则，只要表决程序到位，都尊重群众自己的意见。四是成立主体。在对所有市场主体类型进行对比后，旌德县决定所有集体经济组织采取公司制。我国《公司法》规定，有限公司的股东人数在2~50人之间。如果按村民或者户数入股成立集体资产有限公司，村内庞大的股东数设定将违背《公司法》。旌德县的具体做法是：在清产核资的基础上，以户为单位分发股权，量化到个人。再以自然村或村民组为单位成立专业合作社，村民以量化到人的股权出资，成为合作社股东，合作社成为村民实现股权的法人主体，实行“生不增、死不减”股权终身不变的管理方式。依照《公司法》各个合作社作为股东共同发起成立集体资产经营管理有限公司，作为母公司。为防止走过去"大锅饭"的老路，县里要求母公司不得独立经营，只能以拥有的集体资产入股成立子公司，由子公司独立经营，且母公司只能参股，不得控股，主要职责是负责监督子公司的运营。母公司作为集体产权承载主体，具体体现了社会主义公有制特征。子公司作为经营主体，按市场规律独立运营，充分体现了市场经济的法则。这一制度设计灵活运用了《公司法》+《农民专业合作社法》，充分体现了“股份+合作”，且完全符合现有法律，既没“抢跑”，也不“越位”，是公有制背景下农村社会主义市场经济原理的直接体现，它使得所有权与经营权分离，财产权与收益权分离，“运动员”与“裁判员”分离，从而使社会主义的公平原则与市场经济的效率原则得以高度统一。

目前，全国各地的集体资产经营管理公司大体有两种形式，一种是按公司法要求登记股民，其余村民作为附加，但一旦出现风险，法律保护不了附加者。二是靠省一级出台地方政策明确主体地位，如上海、浙江，这只是“地方粮票”。旌德的做法既合理规避了公司法，也不需要“地方粮票”，是农村集体产权制度改革的第三条道路，且化繁为简，操作方便，易于复制，具有普适性，极具推广价值。

创新经营

旌德县以公司制为基础，创新出“母公司+子公司”的双层结构经营模式。村集体资产经营管理有限公司作为母公司，通过招商、吸收能人、扶持双创等方式，引进民营主体，由母公司和民营资本共同注册成立子公司。为了保障集体稳定收益，母公司与子公司签订收益分成协议，按照“保底收益+按股分红”的方式进行利益分配。这样既使集体资产保值增值有了保障，又使乡村创业创新有了支撑平台，更使资源开发有本可依，充满活力。

母公司作为集体产权承载主体，具体体现了社会主义公有制特征，代表的是“公平”;子公司作为经营主体，按市场规律独立运营，充分体现了市场经济的法则，代表的是“效率”。这一“母公司+子公司”“社会主义+市场经济”“公平+效率”的制度设计是公有制背景下农村社会主义市场经济原理的直接体现。

最具有代表性的是如旌德县三溪镇三溪社区，体现了当前旌德县产权改革的多种经营模式。三溪社区以清产核资后的所有集体资产确股到人后，同步成立股份经济合作社;再以合作社为股东，成立旌德三圆生态农林经济发展有限公司。三圆公司以母公司的身份裂变子公司：一是以道路等基础设施使用权入股，由自然人控股成立生态农业公司，流转村民闲置旱地发展体验式乡村旅游，生态农业公司每年上交村集体至少3万元;二是引入自然人入股，村集体以原有保洁设施等固定资产或者资金入股，共同成立物业管理等公司，每年上交给村集体固定收益;三是以一定年限的林地使用权入股，引进外地企业，3年后村集体保底收入每年递增。

对于无集体经营性资产的村，旌德县设立了扶持集体经济发展基金，为集体经济空白村的股份合作制改革注入“源头活水”。例如俞村镇桥埠村以县扶持基金30万元作为入股基金引进客商共建加油站，客商不需贷款，不需求人即获得了经营资金，项目一拍即合，村集体每年获得的保底收益是出资额的20%。2014年，全县68个村中空白村28个，占41.2%，收入0~2万元的25个，两项合计年收入2万以下的53个，占77.9%。经过一年努力，集体经济空白村只剩下8个，占11.76%，68个村中目前已有55个拥有经营性收入，占80.88%(城区5个社区因有征地补偿收入，不属于空白村，也不计入经营性收入)。

重点是下好了“集体经济、美丽乡村、全域旅游”一盘棋。充分挖掘当地自然、文化和生态资源，大力发展乡村旅游。在发展全域旅游过程中，以美丽乡村建设成果作为全域旅游景点，鼓励集体经济组织以这些景点为资产出资，通过市场运营为村级集体经济提供持续稳定的收入来源，依托集体经济发展壮大为美丽乡村建设提供内生动力，有效解决美丽乡村建设的债务化解、管养维护、运营费用等问题。如三溪镇路西村，以美丽乡村建设成果以及两条宋代古河堤、1000亩的集体茶园运营权评估后作为旅游资源入股招商引资，变“闲”为“宝”，和南京康富源公司合作，成立旅游公司发展乡村旅游，2015成功创成3A级景区，实现了村集体经济收入20万元。

激发活力

一是激活了创业激情。农村集体资产确权到户和股份合作制改革后，产权变得明晰。政府、村集体、村民、本地能人或者外来投资者利益联动，各方责任感、主动性、积极性大大提升。县政府设立的扶持集体经济发展基金为大学生、农民工返乡创业提供了资金支持;村集体资产经营管理有限公司通过招商引资、扶持双创、监管子公司运营等为农村创业搭起平台并“保驾护航”;而村民、本地能人、外来投资者则成为推动农村创业最直接、最活跃的因素，各路人才纷纷流向乡村寻找商机。截至2016年6月，据6个乡镇调查，已有返乡创业的大学生46位，返乡创业的农民工79位。

二是激活了农村闲散资源。将外出打工者的闲置民居改造、升级为“三化”(企业化、信息化、标准化)民宿，融入旅游产业链条，使“老鼠住的房子”成了“老板住的别墅”。把废弃校舍或废弃村部开发成工厂车间或旅店，资产保值增值立现。目前，三溪镇路西村总共开发了36家民宿，方便了游客，富裕了村民。路西村还将一条荒废的宋代古河堤作为旅游资源入股招商引资，集体收益立增。用县委书记周密的话说，旌德县“全域旅游”的发展理念正遇上产权改革的制度活力。旅游的兴旺使得当地妇女、老人等闲散劳动力及村民的闲散时间得以开发利用，如通过打扫卫生、保持村容与民宿整洁为游客提供卫生服务，通过为游客讲解当地民俗风情、山川路线提供导游服务，通过发展农家散养畜禽、农产品加工等为游客提供购物服务，使“闲人”和“闲时”都产生价值，社会活力及经济效益大增。

三是激活了各类村级组织。农村集体资产确权到户和股份合作制改革后，村里挂党支部、村委会、村务监督委员会、集体经济有限公司四块牌子。村里稳定的收益不仅使各项工作经费、干部报酬有了保障，而且道路、卫生、水电等公益事业经费也有了进项，干部不再为钱发愁，也不需要再为集体资产经营到处穷忙，各司其职抓工作的积极性空前提高。集体经济的发展壮大，也为维护基层政权稳定提供了坚实保障。

四是激活了村民民主意识和市场经济意识。村民的民主意识和市场经济意识需要通过实践来提升。三溪镇三溪社区在讨论林地入股的村小组会议时，从26户村民家庭很快邀请到21人参加讨论，当场选出了合作社理事长，村民民主意识得到了锻炼;而将村民变股民，参与经营管理的产权制度改革过程，本身就是对村民市场主体意识的一种提升。

旌德县村级集体经济产权制度改革的实践，为中西部农村集体产权制度改革探索了一条新路子，为攻取计划经济时代残存的农村最后一块“大锅饭”领地积累了成功经验。但要全面推开这项工作，我们建议：

赋予农村集体经济经营管理公司合法地位。农村集体经济股份合作公司也是经营主体，但目前，直接登记缺少法律支撑，实践中村民委员会往往代行了权利和职能。应完善公司法，比照“一人有限责任公司”“国有独资公司”的特别规定，设立“集体经济有限公司”章节，破除集体经济组织的市场准入障碍，明确其职能、权利。

理顺集体经济组织与党支部、村委会等关系。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了村党组织的职能、定位;《村民委员会自治法》明确了村委会、村民监督委员会的职能、定位以及二者同基层党组织的关系。但集体经济组织同党组织、村委会、村民监督委员会的关系没有规定。因此，建议完善有关法律法规，对集体经济组织职能、定位以及其同党组织、村委会、村民监督委员会的关系予以明确。

彻底推进集体经济产权改革。目前村集体经济分为三个层面，一是行政村层面，二是原来未合并前的老行政村层面(现在行政村多由原几个行政村合并)，三是村民组层面。当下全国集体经济产权制度改革，只要求在行政村一级开展，其余两个层面尚存在“大锅饭”问题。应一鼓作气，把余下两层的产权改革进行到底，不给“大锅饭”留尾巴，使社会主义市场经济制度在农村彻底推行。

(作者单位：安徽省人民政府)