自2014年7月国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》之后，各地相继出台了户籍改革的地方性法规。然而，两年多来，推动农业转移人口在城市落户的工作成效并不明显，落户难现象依然存在，2016年2月出台的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》也指出，城镇化建设中存在农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高等问题。

　　户籍改革进展缓慢的一个重要原因，是作为政策执行者的地方政府缺乏推进户籍改革的动力，而动力缺乏的原因则在于地方政府在农业转移人口落户问题上存在误区，普遍认为以农业转移人口为主的非户籍人口是城市的负担，推动落户将产生很大的“落户成本”，使城市财政不堪重负。因此，完全放开落户门槛只在中小城市实现，非户籍人口较多的大城市依然严控落户指标，或采用积分落户制的方式接纳少数能为城市作出较大贡献的高素质非户籍人口落户，对于作为非户籍人口主体的农业转移人口，往往要求他们用农村土地来换取城市户籍，以弥补落户产生的财政支出，造成农业转移人口的落户意愿不强。对于户籍改革实践中的“落户成本”误区，亟待从理论上加以阐释和澄清，落户成本到底是否构成非户籍人口落户的主要障碍，是值得仔细反思的。

　　“落户”不仅是成本，更是收益

　　“落户成本”误区的根源，在于我国曾长期实行的低成本工业化和城镇化发展战略。在改革开放前的工业化原始积累时期，户籍制度严格地限制农民脱离农业生产进入城市，使得农产品统购统销制度和城市粮食低价供应政策得以维持，确保了城市职工的低工资，进而使工业化原始积累获得足够低的劳动力成本。改革开放之后，户籍制度不再限制农民进城，其作用逐渐转变为限制转移到城市的农民工平等地享受市民化的工资福利待遇，这使沿海劳动密集型工业获得了低劳动力成本的比较优势，也使地方政府积累了快速推进城镇化的建设资金。可见，户籍制度一直以来都是低成本工业化和城镇化的重要制度保障，很多人进而认为，放开落户将动摇我国低劳动力成本的优势，加重地方财政负担，影响经济发展的潜力。

　　依靠户籍制度获得低劳动力成本的比较优势，是与投资和要素驱动的经济发展方式相联系的。随着经济发展方式转变为消费和创新驱动，仍将农业转移人口的落户仅仅看作是一种成本，显然就不合时宜了。对城市来说，“落户”不仅是成本，更是收益。

　　首先，落户将极大激发消费需求。当前，我国经济中最大的内需就是2.7亿农民工及其随迁家属。由于没有城市户籍，无法享受市民化的教育、医疗、住房和社会保障等福利待遇，不仅产生了对未来生活的不确定性预期，也使他们降低了对城市的认同感和归属感，将自己看成是城市的过客。在这种心态下，农民工普遍倾向于最大限度地压低消费，提高储蓄水平。通过放开落户实现农民工市民化，将使农民工形成对未来城市生活的稳定预期，进而降低储蓄，增加消费。有研究表明，放松户籍限制，可以使农业转移人口的消费水平提高20.8%，每年市民化1000万农民工，将使我国经济增长平均加快1个百分点左右。

　　其次，落户将提高城市的集聚经济效益。根据城市经济学理论，人口的集聚将使生产发挥出规模经济效应，降低平均的生产成本;在更大的市场范围里，各种生产要素可以更好地匹配;人口的集聚也可以加速知识的传播，方便职工和企业家之间，以及不同产业之间相互学习，使得创新更容易发生。通过放开落户，尤其是放开大城市的落户门槛，将通过降低农业转移人口的定居成本，使得更多的人口和生产活动在城市集中，有助于营造创新产生的环境，促进经济发展由要素驱动向创新驱动转变。

　　可见，放开农业转移人口在城市落户，绝不仅仅只是给城市带来成本的增加，在经济发展方式由投资和要素驱动向消费和创新驱动转变的条件下，落户将通过刺激消费需求和形成经济集聚，推动城市发展，创造经济效益。

　　“落户成本”误区的几个政策表现及其后果

　　“落户成本”误区的第一个表现，是认为放开落户主要应在中小城市和小城镇实行，对于非户籍人口较多的大城市和特大城市，应严控户籍门槛，避免大量落户给城市造成过大的财政负担。这是户籍改革中最为似是而非的一个政策观点。一方面，没有大城市和特大城市的参与，户籍改革将难以取得实质性突破。中小城市的非户籍人口数量很少，其城市户籍的福利含金量较低，放开落户的意义不大;而大城市和特大城市是非户籍人口的主要集中地，是体现农业转移人口福利缺失主要区域，是破解户籍分割，实现城市内部公共服务均等化的重点对象，不能以落户成本高为理由滞缓改革进程。当前，部分特大城市对户籍的严格控制政策，在降低城市排他性公共品支出的同时，客观上也提高了非排他性公共品的供给水平，使其与中小城市和小城镇在就业机会和收入水平上的差距进一步拉大。在这种情况下，农业转移人口倾向于进一步向少数特大城市集中，这些城市也不得不进一步强化户籍管制，形成户籍管制与人口增多的恶性循环。另一方面，非户籍人口落户对大城市财政的负担实际上并不大，放开落户不会产生想象中的不良后果。目前中国几乎所有的消费品都已实现了市场化，户籍制度控制消费品需求量的职能早已不复存在。而随着就业的市场化，原本与户口挂钩的就业机会和社会保险也已逐渐脱钩，与城市户籍相关的福利实际上只剩下教育、医疗、住房保障等少数公共服务。对于经济实力雄厚，对公共资源的再分配能力很强的大城市来说，完全具备为农业转移人口提供与户籍人口均等化享受基本公共服务的能力。因此，认为户籍改革应主要在中小城市进行，大城市和特大城市应严控户籍的观点将贻误改革的时机，影响农业转移人口市民化、提高户籍人口城镇化率目标的实现。

　　“落户成本”误区的第二个表现，是在户籍改革进程中推广积分落户制。积分落户制是一种落户准入方法，通过设置一定的考核项目，按照一定的标准对外来人口进行积分，达到一定分值的可以落户。这一制度安排是“落户成本”误区的又一个典型表现。从目前部分大城市出台的积分落户制度实施方案来看，积分分值的设置明显偏向于高学历、年纪轻、有技能、有住房、有投资的高人力资本禀赋人群，而普通农业转移人口与获得落户所需分值往往相差甚远。从政策取向上看，积分落户制度实际上是认为，既然要吸纳非户籍人口落户并产生落户成本，那就不如接纳能为城市做出更大贡献的高素质劳动者落户，使得城市财政的净收益最大化。这种制度安排最大的问题在于未能搞清楚户籍的本质。户籍是一个国家之内不同地区居民的身份标识，绝不同于主权国家的国籍、绿卡等制度。落户政策不应走向根据一个人的人力资本量来决定其能否享受城市排他性福利的道路。只要是本国的公民，不管是哪个阶层，不论有多高的学历，都应该平等地享受所在地区的公共福利待遇。积分落户制的高人力资本偏向，往往使得能够在城市落户的都是年轻有为的高素质群体，而年老体衰、文化素质较低的人最终不得不离开城市返回农村。长此以往，城市留下了“人口红利”送走了“人口负债”，使得城市越发繁华而农村日益凋敝，城乡发展差距被进一步拉大。

　　“落户成本”误区的第三个表现，是将落户与农民的土地权利挂钩。一些地方实施以土地换户籍的政策，要求在城市落户的农民必须退出农村的承包地，并用宅基地复垦后的建设用地指标来换取城市户籍福利。这种政策背后的逻辑依然是把落户当作一种财政负担，想通过将户籍与土地进行交换的方式来弥补落户成本。要求转户农民退出土地的做法所面临的最大问题是，它阻断了进城农民工返乡的退路。“手中有地，进退有据”是中国在历次经济波动中能够安然度过危机的重要经验，一旦进城农民工失去了在城市的非农工作，仅靠社会保险和最低生活保障，是无法支持在城市稳定生活的。2亿多进城农民工潜在的失业风险所形成的不稳定因素产生了巨大的社会成本，相比之下，城市所获得的建设用地指标这一经济利益显然是得不偿失的。落户与土地挂钩还有另一种表现形式，2016年9月出台了《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，允许建立城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量挂钩机制。随着人口增多城市建成区空间对空间的需求越来越大，这种“人地挂钩”的政策不失为促进城市良性发展的政策。但是，如果不进一步细分农业转移人口类型，一概实施落户与新增建设用地规模挂钩政策，很可能会使政策效果偏离预期。在新增建设用地规模与农业转移人口挂钩的制度安排下，地方政府具有强烈的动机将城市近郊和城中村里的农村户籍居民转为城市户籍，以此来兑现新增建设用地指标。由于城郊和城中村的农村户籍居民原本就是本地户籍人口，其由农业户口转为城市户口并不会给城市财政带来实质性负担，并且因在地理位置上与城市接近，这两类农业转移人口实际上已经在很大程度上享受到了市民化的待遇，甚至在城市发展过程中通过征地拆迁获得了超市民化的福利待遇，他们并不属于城市的落户重点群体。因此，在地方政府这种策略性行为下，“人地挂钩”的政策的惠及面有限，在当前建设用地增减挂钩政策依然无法跨行政区实施的情况下，广大从偏远农村转移而来的农民工仍然难以借此获得城市户籍，从而无法享受市民化待遇。

　　走出“落户成本”误区，深化户籍制度改革

　　习近平总书记指出，户籍人口城镇化率直接反映了城镇化的健康程度，实现到2020年1亿进城常住的农业转移人口在城镇落户意义重大，既有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面建成小康社会惠及更多人口的内在要求。习近平总书记的要求为新时期的户籍制度改革指明了方向，各地在政策落实上必须站在全面建成小康社会全局的高度，客观全面地看待落户对一个地区经济社会带来的影响，切实走出“落户成本”误区，确保户籍制度改革目标的实现。

　　第一，要走出放开落户只应在中小城市和小城镇实行的误区，加快农业转移人口较多的大城市和特大城市放开落户步伐，发挥出提高户籍人口城镇化率主力军的作用。根据前面的分析，大城市和特大城市具备对放开落户后公共服务支出上升的支付能力，而教育、医疗、住房、社会保障等公共服务实现普惠后，拥挤效应的上升也会降低潜在迁入者的预期收益，因此大城市不必担心放开落户后城市人口迅速增多的情况发生。对于确实在短期内无法全面放开落户的少数特大城市，应推进人口管理模式的创新，遵循“低门槛、阶梯式”的改革路径，加快完善居住证制度。一方面要进一步降低居住证的申领条件，简化申领手续，细化相关规定，丰富福利内涵，使那些短期内还不具备落户条件的农业转移人口在最大程度上享受均等化的基本公共服务。另一方面，要以居住证持证年限、社保缴费年限、依法纳税年限、遵守计划生育政策情况等条件量化构建居住证与落户的衔接条件，为居住证持有者提供落户的渠道。

　　第二，要走出在户籍改革进程中推广积分落户制的误区，将积分落户制度的使用范围严格限于极少数特大城市，并对少数城市仍在实行的积分落户制度进行改革。应降低学历、职称、投资等与人力资本水平相关指标的积分权重，而以连续合法稳定居住和就业以及参加城镇社保一定年限等反映进城定居时间的指标作为积分的主要依据，积分设置上向农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工倾斜，让广大农业转移人口真正获得落户城市的希望。促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

　　第三，要走出将落户与农民土地权利挂钩的误区，杜绝“土地换户籍”的做法，明确“人地挂钩”的实施范围。各地在推进农业转移人口在城市落户时，不得强行要求进城农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件，避免以社会成本为代价来换取地区利益。同时应建立健全农村产权流转市场体系，探索形成农户对“三权”的自愿有偿退出机制，支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。此外，为了保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需求，各地在根据《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案》实行“人地挂钩”政策时，应明确城镇建设用地增加规模要与辖区范围之外的农业转移人口落户数量挂钩。只有这样，才能保证地方政府有推动从偏远农村转移而来的农民工落户城市的激励，使真正的离乡进城的农业转移人口在务工所在城市安居乐业的需求得到满足。

　　(作者单位：中央党校经济学教研部)