近年来，农村基层各方利益博弈日趋复杂化，农村社会出现了新一轮治理危机。在各种内外因素的作用下，农村政治权威的日渐消解与农村民间组织化权威的日趋兴盛，构成了当前农村基层治理危机发生的两个向度。加强农村基层政治权威与民间权威的互动，保持政治权威的正功能和向心力，同时疏导和限制民间权威的负功能与离心力，农村基层社会方能步入良性治理的循环。村规民约就是一个在农村基层社会步入良性治理循环的很好载体。制定和完善村规民约可破解农村基层治理的难点，促进农村基层治理制度的重构。

　　从中国农村治理制度的变迁出发，以笔者在龙游县农村调研的实际来谈一谈村规民约与农村基层治理制度的重构。

　　中国农村乡村治理的制度变迁

　　我国乡村治理历史源远流长。从两周、秦汉时期的“官公社”(传统的乡土社会“皇权止于县政”乡村事务基本由乡绅治理，在宗族自治的格局中，有一套伦理秩序来规范族人的行为，调解内部纷争，团结族人力量，捍卫宗族利益)到今天的村民自治，期间出现了多种乡村治理模式。

　　改革开放前，以人民公社体制为核心的乡村治理模式是计划经济条件下的产物，是适应中国工业化发展需要的产物。这一模式下的农村基层组织精干、高效、成本低廉，具有极强的动员能力，能够在高积累、低消费水平下，维持农村的稳定和基本运行秩序，为工业化的快速发展提供了支撑。

　　1982年宪法确立了乡政村治模式，允许农民拥有土地使用权、经营权以及择业权、市场准入权、产品享有权等，制定一系列法律法规，对广大农民行使民主权利的方法和途径作出了具体规定，农民的积极性被调动起来。

　　伴随着社会主义新农村建设走向深入，传统社会向现代社会转型的过程中，乡村治理环境发生了翻天覆地的变化，乡村社会结构的多元化，乡村公共事务复杂化，农村基层政治权威的消退，利益的冲突，造成了乡村社会的全面紧张。

　　在今天的新农村建设中，政府作为建设的推动者，在中国乡村治理模式中扮演着举足轻重的角色，也是推进中国乡村向现代转型的主导力量。同时，乡村作为更广阔的社会系统的组成部分，需要充分吸纳各种社会资源，整合有益力量，打破长期形成的城乡二元结构，实现乡村与外部社会的支撑发展，各种社会力量的广泛参与依然有着不可替代的重要作用。

　　构筑适应中国乡村的治理模式，更要尊重农民的主体地位，关注农民最关心、最直接、最现实的利益问题，构建以农民为主体的积极参与机制，让农民真正地“动”起来。唯其如此，我国的新农村建设才能不断向更深更广的领域突破。而村规民约就是让农民以主体的身份参与本村事务管理，让农民“动”起来的有效载体。实践证明，村规民约制定得好、履行得好的村，村民自治程度就高，村级集体经济和社会事业就发展得好，如龙游县大街乡贺田村、溪口镇石角村、詹家镇浦山村。反之，一些村级集体经济落后、村级民主管理混乱的村，不仅村民发展的整体水平相对要低，村民大多缺少共同的理念，缺乏集体荣誉感，村级公共事业难办，没有村民共同认同和遵守的村规民约。因此，制定完善村规民约对于促进村民自治，实现农村基层治理制度重构具有重要作用。

　　村规民约在农村基层治理制度重构中的作用

　　村规民约是指村民群众根据有关法律、法规、政策，结合本村实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合性规定，是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范。村规民约是全体村民共同利益的集中体现，是国家法律法规在最基层的具体体现，同时也是村民之间的契约。它属于公约的一种形式。村规民约的内容主要分为两个方面。一方面是规定村民的行为，应该怎么做，另一方面则是规定村民违反和破坏规章制度的处罚条款，主要有进行教育、给予批评、作出书面检查等内容。村规民约是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的，因此，只要其遵循了法定程序且内容合法，就具有法律效力，换句话说，村民都应当受其约束。村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范，是全体村民共同意志的载体，是村民自治的表现，是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则，具有教育、引导和约束、惩戒作用，对新农村建设中促进村民自治，重构农村治理制度具有重要作用。

　　对美化农村文明环境，维护农村安定团结具有重要作用。大多数村规民约都针对农村实际情况制定了关于破除迷信、移风易俗、尊老爱幼、维护环境卫生等条款。如武义县郭洞村龙山森林公园的龙山古树能保留至今，功劳在于千年严厉的族规，当然，现代社会我们不能沿用过去残酷的族规，龙游县大街乡贺田村村规民约第二条“崇尚科学，反对迷信，禁止赌博，每个村民要教育好家人，劝导子女、亲友不参加封建迷信活动和非法邪教组织，不聚众赌博或为赌博提供场所，一经发现要努力制止或积极举报。”湖镇镇地圩村村规民约第五条“安全防火。上坟祭祖，要小心火烛，一旦发生火警，要及时报告并尽快扑救，火灾造成损失的，当事人应负全部责任，对袖手旁观者，将在村务公开上张榜公布其姓名。”

　　这些条款的制定是基于全体村民对中华民族传统美德的认可和继承，村民对这些村规民约条款的执行，不仅用行动深化了对这些传统美德的认识，促进了乡风文明、环境美化的建设，有利于传统美德的传承，有利于社会安定团结与和谐，有利于文明之风的盛行，是村民整体素质提高的表现，为社会主义新农村建设提供了良好的精神动力。

　　对推动农村生产发展，促进农民发财致富具有重要作用。村规民约大多都要求村民加强文化知识的学习，能够学习和运用先进的科学技术，大力发展生产，争做“有知识、懂技术、能致富”的新型农民。在村规民约的倡导下，农民学文化、学技术的积极性提高了，科技致富的欲望增强了，能力也提升了。根据农民的需要，村委会联系县级相关部门通过开展各种科技培训、送技术下乡等活动，农民通过科技致富的能力增强了，大多奔进了“小康”。部分村民自主自发成立产业协会、专业合作社，开始由单家独户等市场变成齐心协力创市场，不仅村民获得了更多的收入，也创新了村民自治的载体，更较好地推动了村级经济发展。

　　对促进村务公开，改善干群关系具有重要作用。村规民约一方面加强了对村干部依法行政、依法办事的监督，另一方面由于村务采取“一事一议”的方式进行，村里的集体经济分配大事都需要由村民代表大会集体决定，增加了村务的透明度，提高了农民当家作主的意识，同时畅通了村民与村干部之间沟通的渠道，加强了村干部与村民之间的交流，使村民对村务更加了解，有效消除了村民对村干部的误解，使二者之间的关系更加融洽。正如詹家镇浦山村村民徐文妹所说，以前都是村干部说了算，大家各自找熟悉的干部，最后问题一点都没解决。现在只要看看村规，一目了然，谁也不袒护谁。

　　村规民约的实践中出现的问题

　　从各地实际运行情况看，存在诸多问题，突出表现为以下四个问题。

　　部分条款与法律法规抵触，合法性审查把关不严。如《村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的事项，村民委员会必须提交村民会议讨论决定，部分村规民约中扩大村民委员会的权力，不经村民会议讨论决定，自主决定征用土地等涉及村民利益的方案;有的村规民约赋予村民委员会行政处罚权，随意扩大了权限;有的违反男女平等原则随意剥夺农村妇女的分配权。甚至还可以将村民“除名”。

　　制定程序不民主规范。村规民约是广大村民需要普遍遵守的行为规范，其广泛性、参与性、高知晓度是执行的思想基础，但原来的村规民约在制定过程中，部分村缺乏规范的制定程序，“家长制”情况严重。少数村规民约没有依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，让群众广泛参与讨论，再进行民主集中，而是由村两委商量，或者单纯依据政府提供的样本制定出台，未结合本村实际情况。村规民约表决也只流于形式，失去了群众自觉自律的基础。

　　条文内容与时代要求脱节。结合农村平安建设、和谐社会创建、生态家园建设等中心工作开展，如何进一步根据本地实际情况，将各项重点工作以民事约定的形式，融入村民的日常生活和行为规范中，融入村务管理的具体事务中成为亟待解决的问题。

　　实际执行村规民约不到位。有相当的村重制订、轻执行，把制订村规民约当任务完成，执行村规民约虎头蛇尾、不了了之，极大地损害了村两委在群众中的威信，村务管理服务也出现了无序、随意现象，严重影响农村基层各项工作的有效开展。

　　以法治理念统领村规民约，重构基层治理制度

　　充分尊重群众的主体地位。要有效执行村规民约，就得首先把好村规民约的制定关。要充分尊重群众制定村规民约的主体地位，充分动员群众积极投入到村规民约的制定过程中来。充分尊重群众的主体地位，还要求村民委员会认真对待群众提出的关于社会道德、农村环境、经济发展等方面的意见，用最朴实、最简单的话语将群众反映最多、最集中的意见表述在村规民约中，成为大家共同认可的约定。

　　加强宣传教育。村规民约虽然制定主体是村民，但由于集合的是不同群众的不同意见，同时有部分根据法律、法规、政策出台的一些综合性规定，群众的认知程度、理解程度会有不全面甚至出现偏差的时候。同时，现在的村民流动性相比以前较强，因此，仍需要不断加强宣传教育。一方面，村民委员会应通过召开村民代表大会、群众会等形式，对村规民约进行宣讲和教育;另一方面，乡镇政府、村委会应注意在组织村级群众活动时加强对村规民约的贯彻落实。另外，还可以组织村民进行《村民组织法》《妇女权益保障法》《土地承包法》和其他法律、法规的宣传，既可以在农村普及法律法规知识，也是对村民加深理解村规民约的辅助措施。

　　加大监督审查力度。村民委员会组织法第四条规定：“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”因此，乡镇政府应给予村规民约的执行以必要的监督审查，确保村规民约在一个良好的政策环境下执行。

　　做到有约必依，执约必严。村规村约出台后，必须通过适当的形式，选举几名公道、正派、有信誉、有威望的村民代表组成村规民约监督、处罚组，监督村规民约的执行，处理处置违规违约现象。处理违规违约现象时，一定要事实清楚，公平执“法”、让群众信服。村干部和党员更要带头遵守规约，有违规违约的，要照规处理，不得搞特殊化，成为特殊村民。这样村民才会信服村委会，看到村规民约的严肃性，逐步形成相互监督，共同遵守村规民约的良好风尚。

　　思想教育应放在首位。村规民约毕竟不是法律，违约者多数是属于村民之间的小矛盾。因此，对违反村规民约的村民，多应采取公开教育、办培训班等思想教育的方式为主，这样比经济处罚可能更有效。

　　(作者单位：浙江省龙游县委党校)