根据中美两国政府协议，为加强两国肉制品加工领域的科技交流，应美国农业部邀请，2015年8月2日-15日，农业部农产品加工局组织局机关、有关研究机构和企业人员等一行6人，赴美开展了为期14天的访问，重点对美国有关政府部门、行业协会、科研机构和企业等不同主体在肉制品加工业发展中的职能定位及运行情况，进行了实地调研交流。现将有关情况报告如下：

美国肉制品产业发展现状

美国肉制品加工业设施装备条件虽非世界领先，但在肉制品质量安全监管、产业科技研发转化和社会化综合服务等方面已形成较为健全的支撑保障体系。在推进肉制品乃至整个农产品加工业发展上，美国的有关政府部门、行业协会、科研机构和企业各自职责十分明确，相互之间建立了良性互动机制，有力保障了产业的持续健康发展。其中，政府承担着重要的监督保障与宏观调控职责，协会发挥着关键的协同联络与咨询服务功能，企业则是协会统一协调组织下的标准化生产者和科技创新驱动者。

1.实行高效的垂直管理体系，质量安全监管严格到位

美国政府高度重视肉类行业质量监管，保障肉制品安全是美国农业部的重要职责之一，食品安全检验局(FSIS)是美国执行肉制品质量安全监管的最高政府机构。在管理体制上，FSIS在全美共设立了10大区域监管机构，由6000名政府检验人员常驻全国各大肉制品加工企业执行检测任务，对问题企业有权采取强行关闭措施;在管理机制上，为避免检验人员与企业长期合作而形成利益交换关系，对检验人员实行定期轮岗制，并建立严格的考评制度，确保检验人员的基本监管职责;在管理方式上，除例行常规性检验检测外，FSIS还委托全国各大科研院校开展肉制品安全检测分析和专项研究，每年约发布19万份检测分析与专题研究报告接受公众监督，树立公众对肉制品质量安全的信心;在管理经费上，FSIS采取财政经费和社会资金相结合的方式，预算内资金只支付驻厂检验人员的基本工资，8小时外加班费用则由企业以劳务购买方式通过FSIS以适当形式支付，有效促进和调动了检验人员的稳定性和积极性。这种以FSIS为顶层的伞状网络式监管布局成为美国肉制品安全的重要保障，正如该部门负责人Jane所述:“FSIS利用几十年时间探索出了肉制品质量安全监管的垂直管理体系，并发挥了极其重要的作用”。此外，美国农业和卫生部门还共同建立了食品安全战略预警与应急机制，在卫生部门对食源性疾病进行系统排查锁定发病源的基础上，由农业部门追溯食品原料供应源，使质量安全检测贯穿于养殖、加工、运输、批发和零售等各个环节，避免了各个监管环节之间的脱漏或重复，实现了真正意义上的全过程、无间隙监管，有效保障了食品质量安全。

美国政府严密高效的垂直管理体系启示我们，确保肉制品质量安全是政府的重要职责，政府拥有法律赋予的权力和完备的组织机构，具有调节市场矛盾、规范市场行为的强制力，完善的政府决策执行体制机制是确保肉制品质量安全的重要保障。同时，为提高监管效率、降低监管成本，还应科学划分监管机构权限与职能，把监管职责条理化，避免多头管理或出现监管真空。

2.法律支撑体系健全，执行有力且无缝衔接

美国联邦政府从维护整个社会和公众的利益出发，制定了严格的食品安全法律法规体系，由国会的相关专业委员会和国家管理与预算办公室统一协调，授权相应的政府机构或部门颁布实施，所有现行的联邦法律法规全部收录在《美国联邦法规法典》中。美国关于肉制品或食品安全的法律法规体系主要呈现四个特点：一是稳定性强，重要法律法规数十年执行效力不变。如《联邦肉类检验法案》和《食品与药品法案》均于1906年发布实施，《禽类检验法案》于1957年发布实施，两大法案已分别制定出台109年和58年，中间虽经过几次修订完善，但法律效力丝毫未减弱。二是配套性强，不同部门间及中央与地方间的法律法规保持一致性。美国农业部(USDA)、环保局(EPA)和食品药品管理局(FDA)分别负责农产品、农药和动物疫病及兽药生产的安全监管，在分工上虽按行业主管部门的法定职责进行划分，但在实施过程中则按照国家标准及法律相关规定统一执行，特别是联邦法律与州地方法律之间，无论是USDA、FDA和EPA，地方法律法规均在联邦政府法律框架体系之下制定完善，且至少不低于联邦法律规定，不同法律体系间实现无缝衔接，从而有效避免了可能因法律间的相互矛盾和不一致导致的执法混乱和无所适从的局面。三是可操作性强，执法程序简便有效。在现场参观过程中，我们深刻体会到，美国肉制品质量安全的行政执法程序简便，法律法规条文的可操作性强，无论是批发市场还是生产企业都有农业部的驻厂检验员，特别是在肉类食品加工企业中还有FDA驻厂兽医检验员，定期或不定期执行执法任务。驻厂人员通过对肉制品生产加工过程的检测检查，按照有关法律条文规定签发检验证书，对出现问题的企业可以在权限范围内进行现场执法。四是执行力度大，食品召回措施规范严厉。美国食品召回遵循严格的法律程序，即企业报告——FSIS或FDA评估报告——制定召回计划——实施召回计划。美国对违反食品召回制度的处罚也较为严厉。“如果企业不与FSIS或FDA合作，发现问题有意隐瞒，不仅要承担行政责任，企业还面临以违反《联邦肉类检验法》、《联邦食品、药品及化妆品法》以及《消费者产品安全法》等罪名被起诉，企业产品也将被禁止在各州之间流通而迅速导致企业倒闭。”同时，FSIS和FDA不得滥用强制召回权，行使该权时也要受到严格限制，根据法律规定，只有在食品生产企业没有按照法律规定自愿、主动召回问题食品时，才可行使强制召回权。强有力的食品安全召回机制，有效规范了企业生产行为，确保了食品安全监管力度。

从美国食品安全法律支撑体系建设与实施推进情况可以看出，食品安全作为每个国家最重要也最复杂的行政执法领域之一，不同法律体系间的有效衔接和较强的执法推进力度是确保食品安全的重要保障。与美国相似，我国实行的也是“以分段监管为主、品种监管为辅”的多部门监管模式，但我国在监管过程中出现的权责不清、缺乏合作等问题不容忽视，明确我国不同监管部门的职责，提高监管执法力度势在必行。

3.重视市场调控与宣传引导，确保肉类行业健康发展

美国高度重视对公众消费理念的引导，农业部每年用于食品营养和消费者服务的项目支出约1100亿美元，占农业部预算总投资的74%。农业市场服务局作为农业部农产品销售主管部门，从产品质量控制和促进市场销售的角度，通过实施“肉制品安全和规范化营销”、“肉制品行业市场统计分析”以及“畜禽产业公众宣传”等项目公开市场信息，引导公众消费;通过实施肉制品品质鉴定、直接食品分配和临时收购计划，实现市场资源的优化配置和肉类行业经济的总体调节与控制;通过实施市场开发和促进政策，扶持肉类加工企业开发国际市场，完善市场销售体系。如，美国农业部每年支持美国动物副产品综合利用协会180万美元，专项用于该协会成员公司发展海外动物副产品综合循环利用加工项目，支持公司生物燃料、化工产品和动物饲料的出口贸易，不仅有效调整了本国肉制品加工的产业结构，还使美国每年从动物副产品综合利用中获得巨大利益。在政府的带动下，美国企业对肉制品消费的市场宣传投入有了大幅增长，北美肉类协会和明尼苏达州牛肉委员会每年用于消费宣传的支出均占到了协会总支出的40%和50%以上。在政府市场调控和政企双重宣传引导下，“信任”成为了“政府-企业-农牧民-消费者”关系链中的关键词，在过去几年间，“疯牛病”等恶性事件并未引起一系列连锁反应，避免了全国性的公共安全危机恐慌，有效保护了肉牛产业的稳定发展。

从美国有效的市场调控和全方位的公众消费引导措施可以看出，在处理政府与市场的关系上，发达国家从自由放任逐步演变为强化政府干预，在事权界限内，政府通过采取有效的支持保护措施，在指导产业结构方向调整，促进资源优化配置，提高经济增长质量等方面发挥了重要作用。此外，全面的政府信息公开和科学的消费引导是建立生产者、监管者和消费者之间信任机制的有效措施。所到之处，无论是哪个层面，美国人对自己国家的农产品均保持高度一致的赞誉度，像我国在农产品质量上某些媒体不负责任甚至完全虚假的负面报道、一条假消息打击一个产业的情况，在美国是不会出现，也是不可想象的。

4.行业协会体系完善，服务经济发展功能突出

美国肉类行业协会分为政府主导型和市场内生型两类，政府主导型行业协会通过采取强制性行政措施规范行业发展，维护农牧民的根本利益;市场内生型行业协会通过市场调节机制引导行业发展，提高产品市场竞争力。调研期间，我们访问了美国肉类行业最具代表性的三大行业协会：一是政府主导型的明尼苏达州牛肉委员会。该委员会是全国牛肉委员会分会之一，美国各州均设立了牛肉委员会，在政府主导下为全国肉牛养殖户和各类从业人员提供全方位的综合服务，委员会实行代缴会费制(该制度于1985年纳入中央财政政策)，运行经费来自于行业从业人员和肉牛养殖户(每头牛强制性征收1美元)，资金主要用于市场开拓与公众宣传，开展以引导社会消费为主题的科研推广等，实现了“小生产”与“大市场”的有效对接。同时，委员会还在农业部农业市场服务局和全国牛肉委员会的指导下，及时引导养殖户和从业人员调整生产养殖目标，实施跨区域的市场调控政策，确保肉牛行业的平稳发展。二是市场内生型的北美肉类协会和动物副产品综合利用协会。其中，北美肉类协会是美国最大的肉类加工企业行业协会，800多家会员涵盖了肉制品生产加工、设备供应、包装物流、餐饮零售等各类企业，采取企业募集和自负盈亏的运行模式，为会员提供市场营销宣传、应用技术研发、政策信息咨询、国际交流贸易等综合服务，为政府相关法律法规的制定与完善提供决策参考，有效发挥了企业与政府间、生产者与消费者之间的桥梁纽带作用;美国动物副产品综合利用协会，其会员包括50家动物副产品综合利用加工企业和270家屠宰场，协会在稳定原料供应、拓展营销渠道、开拓国际市场业务等方面发挥了重大作用，在协会的组织带动下，美国动物副产品综合利用加工行业从小到大、从大到强逐步发展起来，资源生态环境得到有效保护，实现了肉类加工产业的链条延伸与增值，形成了逾百亿美元的“动物蛋白及油脂生产加工业”。这三大协会都是“百年老店”，在美国农产品加工企业中均保持了良好、强大而稳定的影响力，会员数量只增不减，从来没有退会的情况。

由美国肉类行业三大协会的组织体系和职能发挥情况可以看出，市场在资源配置中发挥决定性作用必须依托协会的组织、协调、监督与服务功能。行业协会作为行业整体代表，不仅可以较好地处理和协调各方关系，在增强企业和农户抵御市场风险能力，维护共同经济权益，规范市场行为，减少单个企业或农户的经营成本，提高经营效率，调配市场资源等方面发挥着重要功能;而且可以通过行业规则制定等工作，在强化行业自律、规范生产标准、促进流通秩序、加强政策支持等方面，成为政府决策和管理的有效补充与重要桥梁。

5.政府重视基础研究，产学研一体化结合紧密

美国政府高度重视农业基础科研工作，农业部有农业研究服务局和经济研究服务局两大部门专项开展农业自然科学研究和农业经济政策研究，其他部门均设有自己的研发机构开展各专业基础研究，并与大学、科研机构建立了良好的合作关系，每年拨付科研机构和高等院校5000万美元预算用于开展基础性研究工作，在动物基因、食品营养和环境治理等领域取得了一批基础性、方向性、全局性和前瞻性科研成果，成为美国加工科技保持核心竞争力的源泉。如美国肉用动物研究中心作为美国农业部唯一一家动物研究中心，每年接受农业部2510万美元的科研经费支持，开展大量的畜禽种质资源、质量安全控制和生态环境治理等方面的基础研究，为政府相关政策制定和产业结构调整等提供重要的决策依据。此外，美国的肉类行业科技研发立足于产业发展需求确定研究领域，科研立项一般由科学家、企业、公共机构共同提出，统一规划确定重点研究项目，并通过外部评价系统和国家项目主管机构对项目的目标、机制进行评价，形成了政府—企业—科研机构的紧密合作机制和高效的产学研合作创新体系。如爱荷华州立大学和明尼苏达州州立大学长年为政府和企业开展肉制品标准化生产、质量安全追溯体系建设等研究，大学实验室等基础科研设施主要由财政出资建设，研发费用则更多来自于合作企业，科研成果直接应用于生产，科研投入产出比达到1:20。

美国高效的产学研协作体系启示我们，强化政府在基础科技研发领域的主体地位，充分发挥科研机构和高等院校的科研力量，创新政府与科研部门的合作机制是促进产学研有机结合的根本保障。

6.企业主导应用科技研发，科技成果转化率高

美国企业在肉制品加工应用研究、技术开发和成果转化等方面发挥着主导作用，以提高企业内部生产能力和外部市场竞争力为导向确定研发方向，研发经费主要来自企业销售收入，研发项目由协会协调相关科研机构和高等院校共同确立，并建立严格的项目评审考核制度，确保科研成果有效转化和落地实施。如北美肉类协会成立公共科研基金和专家委员会，负责科研经费的管理与科研项目的筛选，委托开展肉制品生产标准规范、生产加工能力提升和质量安全控制等方面的应用研究，研究成果不仅用于促进企业提高产业竞争力，还形成各项政策建议提供给政府，为政府推进产业政策调整和完善相关法律法规提供依据。科研机构和高等院校与协会和企业建立了稳定的合作关系，分别平均有30%和70%的科研经费来自于协会和企业。如美国肉用动物研究中心每年接受企业委托的科研经费达到850万美元，主要开展流通储藏技术、养殖繁育技术、疫病防控技术等应用研究;相对于政府主导的科研机构而言，大学与企业合作更为紧密，是企业满足其技术需求的重要依托，爱荷华大学和明尼苏达大学均与相关企业共建了生猪、肉牛和奶牛等养殖试验基地和中试车间，成为加快技术创新和成果转化的有效载体，为企业提高产品科技含量，增强市场竞争力提供了有力技术支撑。

通过美国肉制品加工业应用科技研发投入体系可以看出，发达国家在工业化后期，政府科技投入比例呈明显下降趋势，科研投入来源逐步过渡到企业主导模式。这启示我们，随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国应进一步发挥政府农业科技投入的引导效应，灵活运用各种财政支持手段，合理引导企业加大对农产品加工业的科技投入力度。

有关建议

美国在发展肉制品加工业领域积累了丰富的经验和模式，结合我国国情、农情和肉制品等加工业发展实际，在加以吸收借鉴和甄别的基础上，对我国推进肉制品乃至农产品加工业发展，提出以下建议：

1.制定农加工综合政策文件，实施肉类加工重点推进战略

鉴于农产品加工业已成为现代农业建设和世界农业竞争的核心环节，我国《关于促进农产品加工业发展的意见》出台后形势发生了很大变化，已难以指导当前的农产品加工业发展，建议在国务院层面尽快制定新的综合性政策文件，明确当前和今后一个时期农产品加工业发展的形势要求和重点任务及政策措施。同时，鉴于较长时间以来，我国生猪生产及猪肉加工波动相对较大，牛羊肉及加工品供需矛盾相对突出，特别是未来一个时期随着人民生活水平的提高和中澳等自贸区协议的签订，我国肉制品产业发展将面临新的更大挑战，建议建立“国家肉类产业发展战略委员会”，研究制定我国肉类产业发展战略规划，统筹肉类产业与种养业等协调发展，并借鉴美国做法将肉类产业作为战略产业予以系统和稳定的重点扶持，促进持续健康发展，为农业增值增效和农民增收及保障供给作出更大贡献。

2.健全食品安全监管体系，完善食品召回制度

借鉴美国垂直管理的监管模式，我国应加快树立一个居于核心主导地位、强有力的专业部门发挥领导作用，进而形成主次搭配的协作架构，以提高食品安全监管工作效率;借鉴美国食品安全的横向协作机制，我国应在多部门多头监管模式下，厘清各个政府部门之间的监管职责与分工，通过紧密协作实现食品安全监管体系的有效运行;借鉴美国健全的食品召回机制，我国应在新的《食品安全法》实施之际，加快食品召回制度设计，建立和实施食品召回的配套机制，包括制定规范系统的强制性食品安全标准、完善食品安全检测和风险评估机制、建立食品召回网络信息系统、建立预警及快速反应制度、设立食品召回责任保险及安全赔偿基金等，提高我国食品召回的制度化、常规化和体系化水平，促进食品产业良性发展。

3.创新科技体制，推进产学研有机融合

强化政府在农产品加工重大基础科研领域的投入主体地位，充分发挥国家农产品加工技术研发体系的作用，逐步将研发体系打造成具有中国特色的农产品加工应用研究、技术开发和成果转化的创新平台;引导科研机构、高等院校和企业构建“产学研推用”有机融合的科技创新体系，推进联合创新、协同创新和产业链上下游之间互动创新，不断提高创新效率和成果转化率;充分整合肉类行业科技和产业技术体系领域的专家力量与科技资源，深入推进重大共性关键技术攻关，建设一批肉制品加工技术集成基地，建立具有中试能力的工程化研究平台及产业化应用平台，开展工程化研究和核心装备创制，加快解决一批影响产业发展的技术难题，促进基础研究、中试和推广应用的紧密结合。

4.立足市场机制，发挥行业协会的组织协调功能

切实发挥肉制品加工行业协会在连接企业、农户与政府之间的桥梁和纽带作用，增强协会的社会服务功能，如信息咨询、技术培训、科技研发、市场调研、国际商务联络等服务，根据肉类行业生产技术特点参与制定和组织实施行业质量安全与生产标准;增强协会的政府服务功能，开展行业信息统计、政策分析与经济研究，为政府制定产业政策和发展规划提供建议，协助开展肉类制品的双边或多边贸易谈判，提升行业竞争力。为此，应加快推进行业协会的“去行政化”改革，使行业协会从政府部门的直接管理中脱离，变业务主管为业务指导，切实做到搭台不唱戏、参与不干预、协办不包办、献策不决策、服务不增负，使行业协会真正承接政府职能转移，真正成为强化行业自律、提供服务、反映诉求、规范行为的主体。

5.坚持需求导向，发挥企业技术创新的主体作用

以提升产业层次，拓展产业功能为目标，立足肉类行业品牌化、规模化、集群化、基地化、市场化建设导向，围绕企业在肉制品加工不同环节、不同品种领域的科技需求，采取政府贴息、产业投资基金和政策引导等方式，鼓励肉制品加工企业加强技术研发体系建设，在重大项目争取、研发、中试、推广应用方面，进一步调动和激发企业的创新、创造活力，加大政府计划性科技支撑项目向企业的倾斜力度，不断强化企业在技术创新中的主体地位，力求在肉制品精深加工、副产物综合利用等重要领域，取得一批重大应用性科研成果。

6.重视市场宣传，积极引导社会树立质量安全意识

建立肉制品品牌推广平台，充分利用现代化传播手段，通过网络、微信、微博、广播、电视、报刊等媒体，开展宣传推介公益活动，加强对肉制品消费安全知识的普及与推广，增强公众对肉制品质量安全的认知与信心，全面提高肉制品加工生产经营主体的法律意识和社会道德意识，形成“企业主动、政府推动、市场拉动”的良好宣传格局。

7.以肉制品加工业为龙头，推进一二三产融合发展

树立“大食物、大农业、大资源、大生态”的理念，大力推进肉制品精深加工和综合利用，实现以肉制品加工业为核心的农产品循环利用、全值利用和梯次利用。鼓励以肉制品加工业为主的各类经营主体主动延长产业链、价值链，实现与上下游产业的有效衔接，促进肉制品加工业的产加销一体化发展;充分考虑产业发展过程中的农民利益，以肉制品加工业推进农牧结合循环农业发展，在玉米主产区推进种养一体化发展模式，建设肉制品加工业原料基地，促进过腹转化，使加工企业与农民紧密联合起来，形成命运和利益共同体;充分发挥肉制品加工业在构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系中的重要作用，使肉制品加工业成为推进农业发展方式转变、促进农业提质增效和转型升级的重要力量。

本次访问中，美方还表达了进一步加强合作的意愿。美方表示，目前正在加紧推进与中方的牛肉贸易合作，也希望加快推进与中方在动物副产品综合利用领域的投资合作。鉴于美国发达的牛肉生产加工体系和先进的动物副产品综合利用加工技术，建议进一步加强中美间政府、科研机构及企业在相关领域的合作交流，重点在牛肉与畜禽副产物加工利用等方面开展深入合作，在我国共建研发中心和中试基地，建立科研机构专家互动研发机制，共同举办专题性的国际会议或双边会议，加强双方高等院校的学术交流与研发，把肉制品加工业作为中美战略经济对话的重要内容之一。

（赴美肉制品加工交流调研组成员：刘明国、王守伟、何建湘、康永兴、陶业、赵巍）