我国是一个农业大国，也是农业灾害十分频繁的国家，发展农业保险对于规避农业经营风险、增强农业防灾抗灾能力、建立和健全农村金融服务体系、推进社会主义新农村建设都具有十分重要的意义。自2004年起，中央一号文件连续发文对发展我国政策性农业保险的问题提出指导意见。上海是改革开放以来我国最早恢复农业保险业务的地区。十年来，上海农业保险依托各级农业部门，不断探索，积极开拓，勇于创新，逐步形成了“政策扶持、市场化运作、专业化经营、以险养险”的农业保险发展模式，充分发挥农业保险风险管理和保障补偿功能，有效化解了农业自然风险，降低了农业生产市场风险，保障了农业增效农民增收，促进了农业生产持续稳定健康发展。

上海市农业保险取得的成就

(一)农业保险覆盖率高。农业保险险种从2004年的19个扩大到2015年的60余个，上海市农业保险覆盖范围涉及种植业、养殖业和农机、渔业等农业生产领域，其中水稻、蔬菜、生猪(能繁母猪)、奶牛、家禽、生态公益林等保险覆盖率达到100%，处于全国领先水平。

(二)农业保险保障程度高。上海农业保险的保险保障程度至少覆盖直接物化成本，部分品种达到或高于综合生产成本，明显高于全国水平。以水稻为例，全国大部分省市在300~500元/亩，上海达到1000元/亩，全国最高。农业保险总保险金额从2004年的4.42亿元增加到2015年的197亿元，占全市农业总产值的近63%，农业保险深度和密度领先于全国，基本接近农业保险发达国家的水平。

(三)农业保险费率水平低。保险惠及面宽。上海农业保险平均费率约为2.38%，明显低于全国水平，有效减轻了农民缴费负担。经统计，2014年高额补贴险种和其他农业保险险种共惠及各类农户超过200万户(社)次。

(四)农业保险补贴比例高。对一些重要的大宗农产品包括水稻生产、奶牛生产、生猪防疫等实行保险保费高额补贴，补贴比例额达到80%甚至更高，惠及农户100%，夯实了农业保险的发展基础。2005-2015年，市级财政安排农业保险保费补贴资金从不足1000万元增加到超过1.7亿元，有效减轻了农民负担。2015年市、区(县)两级财政对农业保险保费补贴已经占保费收入64%左右。

农业保险发展中的“上海模式”

(一)组建保险机构和推进管理部门

农业保险是具有服务性、公益性的“准公共产品”，是农业支持保护政策的重要组成部分。2004年，上海市成立推进农业保险工作委员会。推委会由市农委主要领导任主任，市政府相关委办局和涉农区县政府分管领导为成员。涉农区县也相应建立区县推委会，九个涉农区县已初步建立起“管理到区县、机构到乡镇、网络到村组、服务到农户”的农业保险基层服务体系，提升农业保险精细化管理水平。

(二)创新改革思路，完善农业保险补贴政策

上海在推进农业保险时，始终围绕提高农业生产抗风险能力和农业综合生产能力为目标。2012年，中央财政将上海纳入农业保费补贴范围后，上海及时调整了农业保险补贴政策，将水稻、小麦、油菜、能繁母猪、生猪、奶牛涉及主要农产品最低保有量品种的六项险种保费补贴改为全部由中央和市级财政承担，较大程度减轻区县支出压力。在农业保险补贴政策的设计思路上，逐步实现从“保成本”到“保收入”的转变，从“广覆盖、低保障”逐渐向“集中重点、提高保障”转变，进一步激发区县参与农业保险补贴政策制定的主观能动性。考虑效仿中央的做法，在政策设计上，逐步过渡，将主要农产品的保费补贴全部由中央和市两级财政承担，鼓励区县将调整出来的配套补贴资金，用于区域特色农产品险种的保费补贴，聚焦发展优势产业。

(三)树立“大农险”观点，积极推进“以险养险”政策的有效发挥

由于农业保险的赔付率较高，为保证行业的良性可持续发展，上海开展的“大农险”包括农村、农业、农民等与之相关的保险业务，实行“以农补农”(以农村险补农业险),使政策性保险附加商业保险业务,用商业保险业务盈利弥补政策性亏损,从而实现政策和市场两种手段的结合,两种优势的互补。推委会将建房保险，涉农财产险和责任险，农民的人身意外险与农业保险互为补充，由开展农业保险的公司经营。在涉及推进城镇化进程的郊区建房工程保险、农村住房保险、新农合补充医疗保险等各种涉农保险向农业保险公司倾斜。

平衡农业保险与政府救济的关系。2004年以来，逐渐把安排的政府救灾资金转变成农业保险保费补贴资金，将政府的临时性、被动性救灾救济行为，转化为一种制度化、规范化的主动灾害应对机制，提高财政资金使用效率。优化调整财政支农补贴资金支出结构，将原来安排的农业补贴资金调整为农业保费补贴，实现从“黄箱”政策向绿箱政策的转变。农业保险工作逐步形成自我积累、自我发展的良性发展机制，实现政府、农户、保险公司多方共赢。

(四)建立农业保险大灾补偿机制

为应对巨灾对农业的冲击，上海不仅建立特大灾害补偿机制，而且通过再保险为农业保险分散风险。2004年底，为确保上海市农业保险稳定持续经营，市政府下发了《上海市农业保险特大灾害补偿试行方案》，初步建立了特大灾害农业保险补偿机制。2014年5月，在原有试行方案基础上，上海市政府办公厅转发由市农委等部门共同制定的《上海市农业保险大灾(巨灾)风险分散机制暂行办法》(沪府办[2014]50号)，通过财政补贴再保险保费的方式对保险机构大灾风险给予一定补偿。即农业保险赔付率在90%以下的部分由保险公司承担;90%~150%的部分由保险公司通过购买再保险的方式分散风险，财政给予60%或最高800万元的再保费补贴;当赔付率超过150%时，政府启动补偿机制负责补偿。

(五)实施财政补贴资金监管

将农业保险信息纳入到资金监管平台，投保农户、合作社和龙头企业可以通过“农民一点通”信息查询平台查询投保、补贴、赔款等情况，提高工作效率和透明度，降低农业保险“五公开、三到户”的信息公示成本;发挥各级推进农业保险委员会作用，协调市、区、镇三级农业行政主管、农业技术主管部门和农业行业协会配合农业保险公司完善服务体系，使农业保险的服务网络反应更加迅速、技术力量更强，确保各项农业保险事务得到妥善办理。

几点思考

(一)提高农业保险的保险保障水平，进一步改进财政补贴办法

完善农业保险财政补贴管理办法，继续加大中央、省和市三级政府的财政补贴分担比例，尽量取消县市的财政补贴分担;实行适度差异化的补贴方式，中央财政应加大对粮食主产区和生猪等畜禽生产和调出大省的财政补贴力度;对农业保险承办机构提供一定的费用补贴，改进财政支农资金的使用方式，将部分种植业、养殖业的财政补贴资金转化为农业保险保费补贴，探索“黄箱”政策向“绿箱”政策的转化。

下一步农业保险政策调整的重点是提高农业保险的风险保障水平，应将保障范围扩展到全部直接物质成本，还应将人工成本、土地租金、机械作业服务费等全部成本纳入保障范围，逐步实现由保成本向保产量以及保收入的转变。此外，应动态调整保险保障水平。建议以三年为周期调整保障水平，以前三年的农业生产平均成本为基数，并适当考虑后三年生产成本要素上涨趋势或产值增长趋势，确定后三年的保险保障水平。

(二)进一步提高对现代农业保险财政支持力度

为更好地发挥农业保险在促进现代都市农业生产发展中的作用，新增农业保险市级财政资金应向现代农业产业倾斜，如增加补贴比例、提高保险保障程度或新增补贴险种，必要时可与其他农业政策或金融支持政策进行联动，如产业奖励政策、信贷支持政策等。

(三)建立健全农业保险管理体系及考核机制

农业保险政策性强、涉及面广。任务重、责任大。在全国层面，在国务院的统一协调下，明确各行政管理部门的职责范围，统筹全国农业保险发展。加强对农业保险风险的研究，整合我国的气象、水文、农业生产数据为农业保险和农业再保险产品定价提供同意的数据平台。在地方层面，建立以政府牵头、农技部门、保险机构、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农户等多方联动合作平台，将风险补偿机制与科技服务机制、农业保险与产业化经营有机结合在一起，建立农业保险可持续发展。

为更好地促进农业保险经营主体做好农业保险工作，应建立农业保险考核机制。全国层面，应将纳入最低保有量考核的大宗类基础农产品的农业保险工作开展情况与国家补贴资金挂钩，以绩效为导向采取奖惩措施。地方层面，应重点考核政府关注的农业产业或区域特色农业产业的保险发展情况，采取相对应的奖惩措施。通过考核机制，可以提高农业保险经营主体的工作积极性，促进农业保险更好地发展。

(作者单位：安信农业保险股份有限公司)