自2007年中央财政提供农业保险补贴以来，我国逐步建立了符合国情的农业保险发展模式，农业保险的经济补偿和风险保障作用逐渐显现，我国已成为“全球第二、亚洲第一”农业保险市场。随着工业化与城镇化深入推进，农村土地与劳动力加速流动，我国农业生产经营格局正在发生重大变化，现有农业保险与保障粮食安全的要求相比、与现代农业发展的需要相比、与广大农民尤其是新型农业生产经营主体的需求相比还有较大差距，亟须创新优化农业保险补贴制度，完善制度设计，提高财政资金使用效率，更好地发挥农业保险保障粮食安全和支撑现代农业发展的“稳压器”和“保护伞”作用。

一、创新优化农业保险补贴制度必要性

将农业保险纳入农业支持与保护体系，出台具体政策，制定农业保险计划符合国际惯例，不断改革和完善顶层设计更是激发农业保险制度活力的重要手段。

（一）顺应保障国家粮食安全战略的需要

粮食安全是关乎国计民生的头等大事。习近平总书记反复强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。2015年中央一号文件明确提出“不断增强粮食生产能力”，对粮食安全问题进行了全面细致的战略部署。农业保险是保障国家粮食安全战略得以实现的重要手段之一，近几年发展实践已经证明了农业保险保障农业生产稳定的重要作用。如何能在既服务于国家战略同时，又能促进农业保险的可持续发展，创新农业保险的保费补贴机制显得尤其重要。

（二）顺应现代农业改革和发展的要求

现代农业的投资大，一旦出现风险，损失也大，不断成长起来的新型农业生产经营主体对农业保险的需求十分迫切。因此，顺应现代农业对风险管理要求，必须做到：一是实现农业保险赔付与政府救济的平衡，有效保护农民利益，实现财政补贴的可持续和保险经营的可持续。通过农业保险这种市场机制参与下的制度化的事前风险管理以及政府的事后救济，平滑年度间财政支出水平，提高财政资金使用效率，实现对我国农业风险的有效管理。二是实现保险经营机构与农民利益保障的平衡。作为享受政府补贴的政策性保险，政府应坚持农业保险微利和公益性，通过开展农业风险区划、合理厘定费率、审核保险条款责任等制度建设，减少保险机构的经营成本，进而促使其降低保费，最大限度地维护农民利益。

（三）顺应中央和地方事权责划分的改革

针对“种粮比较利益低下，发展粮食生产对主产区的财政收入贡献小”的实际，中央提出要“强化对粮食主产省和主产县的政策倾斜”，在保障粮食、生猪等重要农产品的供应上，需要中央和地方共同推进。中央政府应对重点区域生产的关系国计民生的大宗农产品保险和农业巨灾风险防范承担主要支出责任，优势特色农产品保费补贴应该主要由地方来负担，中央可视情况进行奖补。同时，农民也应承担一定的农业保险保费支出责任。

二、农业保险补贴制度创新和优化的主要内容

在当前“新型生产经营主体不断涌现、风险保障需求更为多样”的新常态下，我国应在坚持农业保险准公益性的前提下，突破现有补贴思路，创新优化补贴制度，让利于民，提高财政补贴效益，实现“中央和地方利益、保险机构和农民利益”的再平衡。

（一）建立三大主粮收益保险制度

现在很多地方都想增加农业保险品种，使得保费补贴的重点分散，粮食主产县的配套补贴资金也越来越困难，保成本又远远不能满足农民的实际需要，再考虑到最近出现的粮食价格下跌引发的市场风险，当前迫切需要按照“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全新战略，综合考虑价格和产量因素，对主产区的水稻、玉米、小麦三大主粮实行收益保险补贴。具体测算依据是：根据水稻、玉米、小麦三大主粮的前三年平均收益的70%（基本覆盖了生产成本）确定保额，保费率仍然按现行的5%，主产县级财政不再补贴保费，中央补贴70%，省级补贴25%，农民交5%。综合测算，中央财政需要补贴374亿元，比现在增加270亿元左右；省级财政134亿元，比现在增加72亿元左右；农民支出26.7亿元，比现在增加少支出15亿元左右。农业保险补贴增量资金可以通过整合粮食临时收储、最低收购价等补贴资金来解决。改革以后，减轻了主产县的配套负担，保障范围扩大到所有的自然和市场风险，保障水平提高了1.6倍，大大减轻了农民负担。既符合WTO规则，又不增加财政总支出，还能用市场力量提高农民种粮积极性。

（二）通过以奖代补支持地方特色保险

一是鼓励地方结合生产实际和产业发展规划开展特色优势农产品保险，中央可根据财力，通过以奖代补方式，对原有纳入中央财政补贴范围的其他10种农产品，肉牛、肉羊、苹果、柑橘等全国重要农产品和地方重点农产品保险给予保费补贴。二是改变补贴计算方法，中央财政奖补额度根据保额进行测算，解决现行补贴方式（按保费一定比例进行补贴）存在的“低保障、高费率”（如保额200元，费率5%）和“高保障、低费率”（如保额500元，费率2%）享受同等额度补贴的问题，引导各地提高农业保险保障水平，鼓励保险公司降低免赔标准。三是让广大农民、渔民、牧民都能享受到财政补贴，对高风险地区和渔业等高风险产品实行互助保险，加大财政对互助保险补贴支持力度，发挥农村互助组织的内部治理和组织优势，解决商业保险机构对高风险农产品“不愿承保、无力承保”的问题。

三、实施农业保险补贴制度的保障条件

（一）建立农业保险联席会议制度

为强化顶层设计，统筹协调我国农业保险工作，确保农业保险经营的微利和公益性，应加快建立农业保险联席会议制度。考虑到农业保险政策性强、涉及面广、事关我国农业发展大局，建议农业保险联席会议由国务院分管副总理牵头，农业、保监、财政等有关部门参加。联席会议应该对我国农业保险重大政策措施的制定、决策进行讨论，协调推进关系农业保险发展全局的重要工作。构建符合国情的农业保险利益平衡机制，充分反映各相关主体的利益诉求，农业保险利益平衡机制还应该向各省市区和基层政府延伸，省以下农业部门，特别是基层农技推广机构应该成为我国农业保险工作的重要参与者。

（二）开发符合新型农业经营主体需求的保险产品

一是鼓励保险机构根据新型农业经营主体的需求开发产量保险、价格保险、气象指数保险、信贷保证保险等新型保险产品，可按保物化成本、完全成本、基本收益等设计多样化保险保单，地方财政可视财力进行适当补贴。二是推动农业保险和农村金融的深入合作，建立银保互动机制，鼓励开发银保合作产品，推广“生产保险+信贷保证保险+农村信贷”的合作模式，对保证保险提供保费补贴，保险公司对被保险人提供贷款担保，银行提供无抵押、无担保、低利率的贷款，满足广大农民和新型农业生产经营主体的信贷需求。推动农业保险与金融等相关政策的联合，打出支持农业发展政策的“组合拳”。

（三）建立多层次农业保险大灾风险分散机制

建立由市场和政府共同参与、保险公司自行负担、再保险和特大风险政府支持的三级农业保险大灾风险分散制度。农业保险经办机构要自担部分大灾风险（如赔付率在100%~150%之间的超赔风险），超出保险经办机构承受能力的中等程度大灾风险（如赔付率在150%~300%之间）由我国农业保险再保险共同体和商业再保险共同承担，特大风险（赔付率超过300%）由中央和省级政府通过巨灾基金、发行巨灾债券等方式承担。要根据风险评估情况和所处区域，合理划分各层级的风险赔付责任，制定资金筹集方案。

（作者单位：农业部农村经济研究中心）