近年来，国家十分重视农民合作社内部信用合作发展，在山东等地进行试点试验，探索具体运作模式和监管办法。总的看，这些试点取得了一定的成效，对于解决农民融资难、融资贵问题，帮助农民发展生产起到了一定作用。然而，当前无论是政策制定部门还是基层指导部门，对信用合作和资金互助的认识尚未统一。实践中也出现了运作不规范、涉嫌非法集资等问题，其根源在于信用合作法律缺失、发展定位不准、监管责任不明。在《农民专业合作社法》研究修订之际，亟须在总结各地试点经验基础上，厘清信用合作与资金互助的区别与联系，明确合作社内部信用合作的发展路径，并将其纳入法律调整范围，为合作社内部信用合作健康发展提供政策支持和法律保障。

概念解析

(一)农民合作社内部信用合作是服务功能的拓展

从广义上看，信用合作可以理解为“基于信用的合作”，能泛指一切基于成员信用的合作活动。农民合作社内部信用合作是农民社员为了改善自身的经济条件和获取便利的融资服务，按照合作经济原则，在合作社内部开展的经济互助活动。从本质看，信用合作是合作社服务功能的拓展，由原来为社员提供生产、供销和技术服务，拓展到为农民提供资金调剂、贸易信贷、担保服务、互助保险等服务。因此，立足于农民合作社提供综合服务的视角，信用合作是合作社服务功能的一个环节和领域。与之相对应的概念有生产合作、消费合作、供销合作等。

农民合作社内部资金互助是合作社内部成员为了解决经济活动中的困难，而自主发起的一种纯粹的资金融通活动。因此，农民合作社内部资金互助是信用合作的一种主要业务形式。在基层实践中，有些合作社也将农民合作社内部信用合作与农民合作社内部资金互助等同。这是由于，现阶段农民合作社内部信用合作主要表现为资金调剂，其他方面的功能尚未充分发挥，而“货币化信用”是实践中最常见、最直观的形式。

(二)资金互助是一种社区互助性金融业务

资金互助是许多发展中国家最流行的非正式金融制度之一。“资金互助”的概念在我国出现较晚。2007年3月9日，中国银监会核准全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农民资金互助社开业。自此，农村资金互助社开始成为一个固定的名称。现阶段，资金互助的主要组织载体是农村资金互助社。

合作社内部资金互助与农村资金互助社不同。合作社内部资金互助主要是农民专业合作社内部自主发起的一种成员间的资金融通活动，属于类金融业务;农村资金互助社则是正式的金融组织形式，其业务属于规范的金融业务。农民合作社内部资金互助不受行政区域限制，依托主导产业，围绕成员的生产需求提供资金融通服务;农村资金互助社则受行政区划的严格限制，只为本社区成员的生产、生活提供相关金融和信贷服务。

试点地区的主要做法

(一)主要做法

近年来，山东、安徽、湖南、河北和江苏等地陆续在部分地区或者全省开展了试点探索工作。调研发现，尽管各地试点实施时间不同，模式有所差别，但基本上都是遵循了“成员制内部性、吸股不吸储、分红不付息、风险可掌控”等基本原则，在准入限制、股金额度、资金缴纳、风险管控等方面，有较大的共性。

一是严格准入。各地在试点方案中明确要求，参加信用合作的人员不但应具备社员资格，还应对人员的地域性进行限制。如安徽省太湖县要求合作社开展信用合作业务仅限于1~2个行政村的区域，而且要在农村地区进行。二是入股金额和借款额度实行上限封顶。各地试点方案都对入股金额做出了上限控制。山东试点方案中既对合作社内部信用合作的总股金进行限制，也对每个社员入股股金金额进行了限制。三是认缴制或者承诺出资制。在入股金的缴纳方式上，有些地方为避免现金风险，实行了认缴制。如江苏坤兴合作社规定除成员的资格股金外，其他信用合作资金不沉淀在合作社或金融机构，入股成员和合作社签订《信用合作承诺入股合同》，以信用承诺的形式认缴“资格股”以外的资金。四是借款担保制度。在借贷规则方面，各地试点合作社均要求借款必须提供担保。安徽省安庆市撞钟种养专业合作社还在担保人方面有详细规定，如借款1万元以下需1个股东担保，1~3万元需2个股东担保。五是严格审批。在审批程序方面，各试点合作社均制定了较为详细的审批制度。如山东省要求合作社设置资金评议小组，小组成员需要通过金融部门组织的信用合作资格考试。六是规范财务。在财务制度方面，试点合作社均建立了相应的财务管理制度，信用合作资金实行台账登记责任管理。

(二)政策措施

一是强化组织领导，不断出台扶持政策。各地十分重视对农民合作社开展信用合作的组织领导，有的地区成立了专门的组织机构，有的地区则明确了相关责任部门，并出台了相应政策进行扶持。如安徽省安庆市政府从2014年开始，连续两年安排专项资金，对信用合作运行规范、成效明显的合作社，给予以奖代补支持。安庆市人大和市农委研究还制定了《关于金融支持农民专业合作社加快发展的意见》，着重就金融机构支持合作社开展信用合作等问题，做出了具体安排。该意见明确要求各商业银行给开展信用合作的合作社授予300万至500万元的信用额度，并在全省率先推出了针对合作社农户成员的整体授信、“统贷直放”金融服务模式。

二是大力宣传系统培训，确保试点规范运行。各地不断加强合作社的规范化管理，同时加大对信用合作业务骨干和辅导员的培训宣传力度，为合作社开展信用合作营造了良好的发展环境。山东省金融办将合作社信用合作试点工作相关政策文件发送各市县学习，并深入合作社进行政策宣传和业务辅导。2015年4月底，山东省召开了合作社信用合作业务试点工作培训会议，以市县基层人员为主体组建了试点政策和业务培训师资库，并委托中国金融教育发展基金会编写了试点培训教材。

三是严格试点标准，科学选择试点模式。各地在启动农民合作社信用合作试点前，均对当地开展信用合作的基础条件和信用环境进行了摸底调查，严格设定试点标准，科学选择试点模式。如安徽省安庆市农委在试点工作启动前，组织专门力量对本市前期自发开展信用合作的农民专业合作社进行了专题调研，并派专门人员到外地学习考察，通过分析、比较和借鉴，提出了“以合作社为基础、在内部成立资金互助部”的信用合作试点模式。实践表明，这一操作模式为信用合作积极稳妥开展奠定了良好的基础，有利于保证信用合作的效率和保护农户的利益。

四是加强监管防控风险，保障试点稳妥推进。风险防控是各地开展农民合作社内部信用合作最为关注的核心问题，也是指导试点顺利开展的重点内容。江苏省由省农委选择审计机构，每年对信用合作情况进行两次监管审查，并出具审计报告，对合作社开展内部信用合作的操作程序、经营效益、社内效应等情况进行清理。试点项目补贴也将在审计后进行核算并发放到合作社。此外，江苏省农委还与银行合作，对信用合作的资金流向、审批程序等情况进行监管。

典型案例分析

(一)自主发展型

云南省曲靖市陆良县绿源康生态养殖专业合作社位于陆良县芳华镇蔡官营村，于2009年10月在工商局正式登记注册成立。现有成员115户，各类专业技术人员12人，下设9个分社。合作社于2010年内部成立了资金互助部，正式开展信用合作。截至2014年底，入股资金互助部的合作社股东发展到19户，股本60万元。其中包括：农户互助金31万元;项目补助资金20万元;9个分社筹集资金互助资金9万元。该合作社内部信用合作的主要做法有：

一是加强资格审查，规范运作程序。借款人必须是本社成员，有较好的信誉，且具备一定的经营能力。借款成员的家人不能有赌博、吸毒等恶习，并愿意承担还款连带责任。同时，合作社还成立了资金管理委员会，通过了资金使用实施办法，完善了借款手续和审批程序。

二是突出“公益”特色，满足社员需求。借款必须用于合作社的相关生产经营项目。一方面，合作社的所有借款实行“免息期”制度，只针对超过“免息期”的成员，收取一定比例的资金使用费。另一方面，合作社优先扶持新入社成员，重点照顾弱势群体的用款需求，为他们提供生产启动资金。

三是严格用款管理，强化风险防范。合作社委托资金管理委员会，针对成员开展摸底调查，重点了解成员收入来源、家庭资产、产业发展、经营能力等方面的信息。同时，严格控制用款期限和额度，用款期一般为6个月，借款额度为1000~8000元。如需超额借款，成员必须提出书面申请，经理事会批准后方能超额借款，但最高不得超过16000元。

(二)政府规范型

山东省青州市家家富果蔬专业合作社位于青州市高柳镇政府驻地，于2010年8月12日在工商局注册成立，注册资本16692万元，现已发展社员5000人，带动农户10000户，总资产已达8000余万元，年销售收入2.5亿元。目前，合作社产品通过了国家23个绿色认证、11个有机认证和27个欧盟有机认证，拥有“家家富”、“广欣”、“健昊”3个果蔬注册商标，拥有3项国家专利，是一家集蔬菜种苗培育，绿色、有机果蔬种植、加工、销售，农业科技服务，农资配送供应，现代农业观光、采摘于一体的现代化农民专业合作经济组织。2013-2014年合作社在就曾自发地开展信用合作业务，9个多月筹资额达到1600多万，取得了积极效果。社员贷款的主要用途之一就是修建蔬菜大棚，并用大棚作为贷款的抵押。

从2014年底开始，受合作社涉嫌非法集资的影响，山东省开始对自发开展信用合作的合作社进行清理规范。同时，山东省决定从2015年开始在全省范围内开展信用合作试点。2015年2月，该合作社决定抓住这次机会，积极向上级主管部门申请信用合作试点项目。合作社于6月29日获得地方金融监管管理局颁发的资格认定书，核定信用合作社员人数为1219人，信用合作金额最高1000万元。截至目前，参与信用合作业务试点的社员存放资金额达到168.59万元，实际发放互助金50人次，发放资金168.59万元。该合作社内部信用合作的主要做法有：

一是成立内设机构，完善运作流程。合作社内部成立了信用合作部，规范了业务运作流程，从出资、授信、借款申请、借钱调查、审议通过、签订合同、借款划转、借后调查、借款收回、本金返还等环节形成了一套行之有效的操作办法。例如，在参与信用合作的社员资格上，合作社规定必须是本社社员且满1年以上，银行信用记录良好，并与合作社生产紧密联系。

二是健全规章制度，引入托管银行。合作社理事会讨论完善了信用合作章程，建立了信用合作业务公示制度、信用合作业务风险报告制度，评选出了资金使用评议小组，并做好“五坚持”和“五禁止”。 为保证资金安全，并对资金流向全程留痕，山东省确定中国农业银行山东省分行、山东省农信联社为合作托管银行，为试点社提供账户开立、资金存放、支付结算业务。借助托管银行的风控系统和业务平台，合作社经营管理和业务操作水平不断提高。同时，青州市充分发挥农经局、供销社及所在辖区镇政府、街道办事处的作用，设立联合评审小组，共同严把准入关口，建立协同监管制度。

(三)对两个案例的比较

对比这两个案例，可以发现这两家合作社都是在合作社内部开展信用合作，引导社员参与民主管理，并且在准入限制、股金额度和风险管控等方面，有较大的共性。同时，这两家合作社在发展路径、定位与效果等方面也存在诸多不同之处。

一是从发展路径看，陆良县绿源康生态养殖专业合作社属于民间自主发展类型，当地政府没有介入组织发动过程，也没有将其纳入监管范围。合作社的风险防控主要依靠自身力量，充分发挥数额小、期限短、手续简便、信息对称等内生优势开展相关业务。青州市家家富果蔬专业合作社经历了两个发展阶段，第一阶段与绿源康生态养殖专业合作社类似，属于自主发展阶段，第二阶段则是政府精心部署下开展的试点试验阶段，在金融、农业等部门的监管下开展业务。山东省政府办公厅正式下发专门文件，明确了整个试点的制度设计、工作安排和基本规则。当地政府也研究制定了一系列政策措施。这些制度设计和风险防范措施，为青州家家富果蔬合作社开展信用合作业务提供了有效保障。

二是从发展定位看，陆良县绿源康生态养殖专业合作社坚持“不出村、不出社”的基本原则。虽然合作社也强调服务于产业发展，但在实施中坚持以村落为边界，充分发挥地缘、血缘关系和村落共同农业经营形成的无形资本，把互助资金限制在可控范围之内，确保资金安全。青州市家家富果蔬专业合作社坚持“依托于产业、服务于产业”的基本原则。按照规定，合作社原则上以行政村为经营地域范围，确有需要的可适当扩大到所在乡(镇)。但在实际运作上，合作社立足于主导产业，充分利用产业链来控制风险，根据成员要求直接将生产资料发放给农户，或者将贷款直接支付给农资供应商或者为社员承担设施建设的单位。

三是从发展效果看，陆良县绿源康生态养殖专业合作社开展信用合作属于自我服务、自主管理，具备扎实的社区基础，更有灵活性和市场活力，但蕴含着一定的风险。青州市家家富果蔬专业合作社开展信用合作属于试点范围，产业特征突出，引入了托管银行，政府监管到位，风险水平低，但成员参与资金互助的积极性明显降低，效果大打折扣。

这两家合作社开展内部信用合作的案例，代表了两种不同的发展路径。既在业务范围、政府监管等方面折射出一些共性问题，也在风险防控、资金管理等方面面临一些个性特征。这背后涉及到的是政府如何定位，即“放到什么程度、管到什么地步”的问题。

相关建议

赋予农民合作社内部信用合作法律地位。随着农村分工分业深化，合作社服务功能将进一步深化拓展，生产合作、供销合作、信用合作将加速融合。因此，应顺应合作社的发展综合化趋势和农民社员的多样化需求，将信用合作纳入法律调整范围，明确合作社内部信用合作的主管部门。鉴于信用合作风险较高、专业性较强，应在修法过程中，将“坚持社员制、封闭性原则，不对外吸储放贷、不支付固定回报”等原则，细化为可操作性条款，并在资金使用管理等方面做出规定。此外，为了避免在实践中农民合作社内部资金互助和农村资金互助社相混淆，方便基层部门掌握和操作，可以在修法过程中统一采用“农民合作社信用合作”概念。

明确合作社依法自主开展内部信用合作。合作社内部信用合作不是专门的金融机构，只是合作社内部封闭运行的一项业务。建议在符合法律规定的前提下，对于小额、分散的信用合作活动，合作社可以根据成员需求自主发展，不需要政府审批。对于资金规模较大、成员范围较广的信用合作活动，建议按照中央和地方金融监管职责和风险处置的分工要求，由地方政府制定管理细则，明确专门管理机构，纳入监管范围。对于假借合作社名义涉嫌非法集资等行为，建议地方银监部门联合金融办予以打击。同时，鼓励各地参照扶持合作社发展的优惠政策，在资金扶持、信息服务等方面给予政策扶持，促进合作社内部信用合作健康发展。

积极推进新型农村合作金融组织培育发展。中央文件明确提出，在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，推进社区性农村资金互助组织发展。发展新型农村合作金融涉及面广、政策性强，应加强组织领导，进一步完善对新型农村合作金融组织的管理体制，明确地方政府的监管职责，支持符合条件的地区农户和合作社依据不同区域特色，因地制宜自主培育发展农村资金互助社等新型农村合作金融组织，鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融风险。

(作者单位：农业部农村经济研究中心)