当前，不少地方都在积极探索推进农村土地规模经营和实现农村社区制的办法。浙江省湖州市吴兴区以国家现代农业示范区农业改革与建设试点为契机，结合当地实际实施的“房票”制度值得关注和研究。

建立“房票”的动力来源

“房票”是什么?简单来说，“房票”就是可以用来领取或者购买房子的凭据。吴兴区八里店镇路村，拆迁400户进行集中居住，同时将原有宅基地复耕为耕地。农户可以按一定标准(每人50建筑平方米，独生子女和成年未婚子女翻倍)享有领取集中居住小区安置房的资格。比如三口之家，至少可以领取150平方米房子，独生子女可再多领50平方米，即200平方米安置房。安置房价格是每平方米520元，总的看，旧房屋评估后的补偿金基本与购置安置房总价持平，老百姓不再额外增加负担。

假如农户部分领取安置房或者想到其他地方购买商品房，这时就产生了“房票”。其有两种用途：一是享受分红，“房票”按照一定的价格折价入股(目前为1600元/平方米)，政府给予每年不低于10%的股权收益;二是购买指定区域的商品房，假如上述三口之家，只要了100平方米的安置房，还剩余100平方米的差额，他们可到指定区域购买商品房，按照1平方米3000元计算，这剩余100平方米置换为“房票”，可折价30万元。如果购买的商品房总价40万元，他们只需再付10万元即可。从2013年正式启动至今，全区累计发放“房票”28.8万平方米。

实行“房票”的动力。这里涉及两个动力，一是农民的动力是什么?二是政府的动力是什么?

1.从农民来看，动力主要是有两个，首先农民有改善居住环境的意愿，一定程度上向往城市生活;其次农民认为“有利可图”，不仅可以置换城市安置房，还可以不用花太多钱就能买到商品房，甚至还有持续的股权收益，何乐而不为。

2.从政府来看，动力也有两个，一是农民集中居住后，宅基地复垦为耕地，既可以实现农村社区化，便于管理，又可以节约耕地。据路村测算，搬迁之前每人宅基地约7分，集中居住后每人平均3分。二是减轻了政府融资压力。复垦新增耕地，通过占补平衡调整置换出新增建设用地指标，利用调整置换后的建设用地指标进行招、拍、挂，实现收益增值或用作抵押物向银行贷款。

建立“房票”的基本条件

“房票”之所以在吴兴区能顺利进行，离不开这么几个条件：一是农业占GDP的比重比较低，对当地经济发展贡献不高。2014年，全区生产总值(GDP)409.70亿元，其中第一产业增加值18.97亿元，增长0.9%，一、二、三产结构4.6:46.1:49.3。二是农村人口持续下降，农业不再是收入的主要来源。2014年全区农业人口21.40万人，占总人口的46.3%，比2013年下降0.6个百分点。农村居民人均可支配收入23075元，其中，工资性收入16779元。而家庭经营收入仅为4814元，占20.8%。三是产业发展迅速，农民较易找到其他工作。吴兴区纺织业、电气机械及器材制造业、非金属矿物制品业、化学原料及制品制造业、木材加工及制品业等比较发达，不仅本地人比较容易就业，每年还吸引外来人口近60万。同时，旅游业、服务业较为发达，吸纳了农民就业。四是当地建设用地紧张，地价比较高。中西部地区和那些经济欠发达地区、落后地区，因地理位置、发展水平、人口素质等因素限制，地价不可能很高，地价差较小，政府便没有实行“房票”的动力。

“房票”制度的初步作用

“房票”制度无论对农民还是政府，都有积极的作用，具有可“喜”之处，主要体现在四个方面：

一是拓宽了农民增收渠道。促进了农民收入由单一结构逐步转向福利性收入、工资性收入、经营性收入和财产性收入并存的多元优化结构，一定程度上分享改革发展成果和经济转型实惠。

二是减轻了政府融资压力。通过实行“房票”，既可以少支付拆迁过渡费及相关补贴，又可加快开发建设进程，同时还能将居民富余住房转化的可用资金用于缓解开发建设资金供需不足的矛盾。

三是推进了新农村的建设。农民变为了“市民”，农村变成了“社区”，基础设施大为改善，不少还配套建设了医院、学校、公园、商铺等基础性设施，为安置农户创造更好的生活环境，整体提升居住品位。

四是加快了土地复垦利用。通过实施农村土地综合整治项目为抓手的宅基地流转政策，加快村庄宅基地复垦;同时加快复垦整理后的耕地流转，通过引进新型经营主体，引导农户获得了较高租金收益。

面临的主要问题和存在的风险

作为一种新生事物和探索，“房票”制度也存在一些问题，具有可“忧”之处：

所有权发生变更，部分权利丧失。《土地管理法》第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集中进社区后，农民选取了安置房，或者用“房票”到城市购买了商品房，自然就只有房子的所有权和土地使用权，而地的所有权归国家，政府也完成一次“土地征收”。农民以宅基地集体所有权换取了房子的所有权，是重大权利的丧失。长远看，存在集体资产收益放弃。

经营存在风险，“房票”持续分红难保证。吴兴区财政出资设立了新农村建设投资公司，专门从事安置房建设和后续开发，并兑付“房票”折股的年度分红。从调研看，新农村建设投资公司的收益主要来自于房屋的出租、租赁、物业管理、商贸服务等，受经济整体发展水平和市场波动的影响，盈利能力难以保障，农民能否持续领取10%的“房票”年度分红存在疑问。

政府信用“抵押”，暗藏了不稳定因素。虽然政府成立了新农村建设投资公司负责具体工作，但从老百姓角度看，他们毫无疑问地认为这是政府行为，之所以相信每年有10%的分红，就是因为政府的信用“抵押”给了老百姓。如果将来出现分红降低，或者分不到利息，这些拿了“房票”的农民肯定会找政府讨说法，势必引发社会不稳定。

“房票”制度的发展前景

从吴兴区实践看，农民之所以支持“房票”，必然有其合理性和科学性，随着经济发展，其他地方也会出现类似制度。有关部门需要抓紧研究，提出对策，使其规范发展。

从现行政策和法律来看，“房票”制度还存在值得探讨的问题，这是下一步应重点研究的方向。

农村宅基地处置问题。按照法律规定，宅基地属于集体所有。吴兴区的“房票”制度，实际上是集体让渡宅基地，进而通过将宅基地复垦为耕地，而新增部分耕地面积，则利用城乡建设用地增减挂钩获得了建设用地指标。那么，如果村集体中有少数成员不同意怎么办?另外，法律规定宅基地只能在集体组织内部流转出让，将宅基地出让给了政府，是否符合政策?宅基地复垦耕地，多余耕地置换建设用地指标，这条路径是否允许，都值得商榷。

村集体成员收益问题。宅基地复垦后仍属村集体所有，其流转收益归农民，这是毫无疑问的。但安置房配套的商贸设施等均由新农村建设投资公司管理，如果农民足额选择了安置房，则没有任何收益，如果有差额，使用了“房票”，则每年享有10%的分红，这里面存在两个问题，一是商贸设施收益应该归集体所有，建设公司最多算是一个CEO，收益分配不能由其说了算;二是即使足额选择了安置房，也应该参与这部分收益分配。此外，新增建设用地的前提是宅基地复垦后多余的耕地，那么建设用地不论是政府出让还是搞开发，这部分收益是否也应该由集体参与分享?也值得讨论。

我们国家地域广阔，经济发展水平差别非常大，一方面，要鼓励各地，结合当地实际，积极探索，大胆创新，不轻易否定地方做法，更加注重总结地方实践经验;另一方面，要切实保护好农民利益，尊重农民意愿，任何改革都要坚持“三个有利于”，即有利于维护农民合法权益，有利于推进农业现代化，有利维护农村社会和谐稳定。

(作者单位：农业部办公厅新闻处)