联合与合作是农民合作社发展到一定阶段的客观需求。近年来，随着农民合作社的快速发展，合作社组建联合社的要求日益迫切，现实中联合社的数量也日益增加。由于现行《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)中没有涉及联合社的相应条款，所以在修法中增加农民合作社联合社的相关内容，为联合社发展提供法律依据成为社会各界的共识。在法律修订的过程中，对于合作社联合社成员资格的问题出现了不同认识，需要进一步深化研究。

一、部门和地方有关规定

尽管《合作社法》对农民合作社联合社的注册登记没有做出明确规定，但一些部门和地方针对现实中农民合作社联合社发展的需要，出台了联合社登记的相关政策和管理办法。

从部门规范性文件看，工商总局、农业部2013年出台了《关于进一步做好农民专业合作社登记与相关管理工作的意见》，明确要求“农民专业合作社联合社成员应为农民专业合作社，且成员数应在3个以上”。从地方出台的规定看，目前有11省(区)从省一级层面出台了专门针对农民合作社联合社的登记管理办法，也有8个省份在合作社登记管理办法或意见中对联合社的注册登记做出了相应规定。个别地市(如江西赣州、湖南浏阳)也出台了联合社登记管理办法。在相关文件中，各地就联合社成员资格做出了不同的规定，大体可以归为三类。第一类是要求联合社成员必须为农民专业合作社。贵州、安徽、山西、吉林、甘肃、黑龙江、内蒙古、重庆等8省区明确了这种要求，但实践中联合社也没有完全执行这个规定，如调研组在贵州调研就发现大方县中药材合作联社的成员中，就有三家企业。第二类是明确允许企业、事业单位、社会团体可以加入联合社。浙江、河南两省采取了这种做法，但河南省明确规定非合作社成员所占比例不得超过联合社成员总数的20%;第三类则没有明确规定企业、事业单位是否可以加入联合社。山东和多数在合作社登记条例中提出联合社注册登记办法的省份属于此类。如山东省在农民合作社联合社登记条例中规定，加入农民合作社联合社的成员应以农民专业合作社和农民为主体，但对企业或其他单位是否可以加入联合社的问题没有明确。其他省份尽管在合作社登记条例中允许联合社注册登记，但对是否允许非合作社成员加入联合社的问题也没有做出明确规定。

二、专家观点综述

关于农民合作社联合社成员资格问题，专家观点的分歧主要在于是否允许企业等经营主体加入联合社。目前主要存在两类观点：

部分专家认为应该允许企业等经营主体加入合作社联合社，其主要理由有四点：一是允许企业、事业单位加入联合社，有利于各主体优势互补，资源要素优化配置，可以促进合作社、龙头企业和其他主体的融合发展;二是企业加入合作社而导致的合作社“异化”现象，可以通过有效的制度设计，在联合社中加以解决;三是目前一些省份出台的农民合作社联合社登记管理暂行办法中，允许企业等经营主体加入联合社，如果新修订的合作社法不允许非合作社主体加入，必然会造成混乱;四是大部分合作社(或联合社)理事长都希望允许非合作社主体加入联合社，可以带动联合社发展。

另一种观点认为，企业不宜作为独立主体加入农民合作社联合社。持这种观点的专家占到了绝大多数。主要理由有四点：一是公司加入联合社将导致联合社的“异化”。一方面公司的逐利性可能使得联合社成为逐利性组织。另一方面，公司等非合作社主体的加入将加大联合社民主治理的难度。公司作为联合社成员，与代表众多农户的合作社成员在联合社中同样享有投票权，将导致农民成员意志表达的衰减，不能体现合作社一人一票或“人的联合”的本质属性;二是从立法的角度看，《合作社法》属于原则法，无论基层实践上出现何种异化的现象，必须在法律层面明确合作社的本质属性与基本原则，联合社也同样适用。如果联合社的成员太复杂，质疑会比较多，法律的解释、宣传、监督等都会受到挑战;三是要明确联合社究竟能够解决什么问题，即成立联合社的目的是什么。例如，企业与农民合作社开展合作为什么要采取联合社的形式，如果仅仅为了购买原料便宜，联合会就可以解决，成立公司也能够解决;四是不允许企业加入联合社不会对企业与合作社合作带来障碍。《合作社法》已经为企业加入合作社提供了通道，实践中也有很多发展较大、实力较强的农民专业合作社都是企业领办。因此即使法律规定联合社只能由合作社组成，也不会对企业与合作社联合与合作带来障碍。

三、利弊分析

1. 农民合作社联合社允许企业、事业、社会团体等多元主体加入的利弊分析

允许企业、事业或社会团体加入联合社，有利于优化农村资源要素配置。特别是在贫困地区，允许企业加入联合社，可以解决农民、合作社缺乏资金、技术和人才的难题，可以加快农业生产发展，提高农业集约化水平。允许企业加入联合社，也可以促进家庭农场、合作社与企业实现多主体融合发展，提升农业的组织化水平。当前不少联合社是由企业发起的，允许企业加入联合社，会得到地方和现有联合社的呼应。

允许企业、事业单位加入联合社也存在企业主导联合社发展、加剧当前财政支持资金被企业获取的弊端。一是多元主体加入联合社后，对联合社的管理将形成较大挑战。联合社内部的成员性质不一，对于民主管理和保持合作社的为农性也将构成较大压力;二是将加剧当前企业主导合作社或联合社的局面。目前大部分联合社都有企业参与，而且联合社出资也主要由企业承担，企业事实上主导了联合社的各项事务。如果立法认可这种格局，会进一步推动企业领办联合社的积极性，进一步强化企业主导合作社和联合社发展的格局;三是财政支农惠农政策或资金将加速流向企业。随着国家财政涉农项目更多由合作社或者联合社承担，这类由企业主导的联合社必然更加积极主动申请各类财政支持。由于联合社收益难以直接分配到农民成员账户，领办或参与企业将通过股份形式更为方便获取财政支持的收益。

2. 农民合作社联合社仅允许农民专业合作社参加利弊分析

不允许企业、事业单位加入联合社，可以更好实现民主管理、纠正当前企业主导联合社发展、套取惠农资金的倾向。一是为实现民主管理奠定基础。联合社成员成分单一，性质相同，在治理结构上比较简单，容易实现合作社民主管理的原则，在重大决策上“一社一票”的决策机制也较易实现;二是纠正当前企业利用联合社套取财政支持的现象。通过立法，推动企业退出联合社，可以有效防止企业利用联合社的名义套取财政支持政策，让财政支农资金真正让农民获得。虽然企业可以加入合作社，但由于合作社明确一人一票，可以有效限制企业的发言权，同时利用财政支农资金量化到农民成员账户、交易额返还等条款，可以避免企业利用合作社套取财政支持资金的弊端。此外，虽然不允许企业加入联合社，企业仍然可以通过加入合作社参与农业生产，与农民进行合作，不会对要素优化配置带来制约。

不允许企业、事业单位加入联合社在现实操作中存在一定阻力。一是大多数合作社实力较弱，组建联合社往往缺乏资金，经营管理理念也较为落后，企业则具有资金、管理和技术等方面的优势;二是实践中组建的联合社大多都是由企业参与甚至是企业领办，这将与法律规定产生冲突，带来操作上的阻力。

四、国外经验

在合作经济发展的100多年里，社员资格开放原则一直是各国合作经济运动奉行的不变原则。任何社员只要承认联合社的章程，履行联合社规定的权利和义务，都可以自由地加入联合社，不受任何歧视和差别待遇。但随着合作经济的发展，社员资格开放原则的弊端也日趋明显，这一原则容易导致合作经济被资本雄厚的大农户、大企业、公司控制，从而使合作经济的性质发生改变。因此，对联合社社员及发起人资格进行适当的限制是十分必要的。

世界上合作经济比较发达的国家普遍成立了国家级、地区级、基层级合作社联合体、联合会，形成了合作社发展的纵向体系。

1.日本

在近百年的实践中，日本农协已经形成了一个包括地方性组织和全国性组织在内的完整体系，自下而上建立了基层农协、县级农协、全国农协三级网络，即市町村、都道府县和全国三级组织。

基层农业协同组合按照经营业务的种类分为综合农业协同组合和专业农业协同组合。综合农协从事指导、信用、购销、保险等有关农协成员务农和生活方面所有的事业，并经营本区域内生产的所有农产品。专业农协为菜农、果农和牧民等特定种类的生产者组织的农协，专门从事所生产产品的销售和加工、生产指导和资料的购买等。

县级农业协同组合联合会是农业协同组合组织系统中的都、道、府县级机构(相当于我国的省)，由基层农业协同组合入股组成，其主要职能是与基层农业协同组合对口开展业务，并对基层农业协同组合的业务给予指导和监管。日本的这一级农业协同组合与我国目前发展的农民合作社联合社较为相近，都是由基层单元组成，采取的是股份合作制，而且组成成员就是基层农业协同组合，成分较为单一。

全国农业协同组合联合会由基层农业协同组合和县级联合会入股组成。农业协同组合的全国性组织与县级联合组织在职能上的最大区别是，它可以打破县行政区划的界限开展活动。全国农业协同组合联合会作为全国农业生产者和农业协同组合组织的最高代表，一方面可以起到协调各县级农业协同组合组织之间合作经济的作用，同时还可以作为全国农业生产者代表参与国家农业政策的制定，承担着连接政府和农民的重要作用。从日本这一级农协的构成来看，成员包括基层农协和县级农协，虽都属于农协，但级别有差异，可以认为是多元主体构成。

2.德国

德国农业合作社的基层合作社的成员是由处于一定地域内的同行业的企业主和劳动者组成的;地方性合作社联合会是由本地区、本行业的单个合作社(基层社)构成;国家级合作社机构主要是由本行业的地方性合作社联合会以及少量具有较大影响力和较强经济实力的单个合作社构成，如德国莱弗艾森联盟的直接会员是8个地区性合作社协会、21个区域中心合作社和 3 个全国性中央合作社。目前在德国最具影响的合作社组织是德国合作社及莱弗艾森联盟总会。该组织成立于1972 年，由当时德国工商业合作社的最高机构——德国合作社联合会(舒尔茨—德立兹)和农村合作社的最高机构——德国莱弗艾森联盟合并而成。

可见，德国的基层合作社成员既有企业，也有农业劳动者(自然人)，属于多元构成主体;地方性合作社联合会是由本地区、本行业的单个合作社(基层社)构成，成员身份具有同一性;国家级的合作社机构则是上述两个级别合作社、联合会共同组成，成分呈多元化态势。

3.美国

美国的农业合作社分为销售合作社、购买合作社与服务合作社三种主要类型。从地理分布和成员结构上看，美国农业合作社分为地方性和区域性两种。前者由社员直接组成，服务范围仅限于一个社区、一个或几个县，职能相对简单;而后者既可由农场主直接组成，也可以由地方性合作社构成，或者由两者混合构成，服务地域一般大到几个县、整个州或几个州，服务内容更为广泛。美国还有一些号称全国性的合作社组织，但这些组织的主要职能是协调和游说，通常不进行直接经营。

可见，美国的区域性农业合作社属于合作社的高级形态，有些类似于中国的农民合作社联合社，其成员构成为多元主体。

五、立法建议

当前，我国农民合作社已经超过150万家，进入规范、提升和创新发展阶段。合作社之间的联合与合作成为提升发展实力和服务能力的必然要求。促进合作社规范发展，体现民办、民管和民受益的原则，增强其凝聚力和向心力，成为未来合作社发展的重点任务。因此，既要积极支持联合社的发展，增强合作社的竞争能力和服务能力，同时更要强化其规范性，保障农民在合作社中的主体地位，实现合作社的持续发展。所以，在联合社成员资格立法问题上建议：

1.把农民合作社联合社纳入《合作社法》调整范围。顺应联合社实践发展要求，在新修订《合作社法》时，明确联合社作为一种合作经济组织，赋予其法律地位，对联合社的注册登记、管理运行、享受政策加以明确，为联合社的发展提供法律保障。

2.严格联合社的成员属性。在法律层面，针对农民合作社联合社成员资格，应该明确两个原则：一是保持农民合作社联合社的为农服务属性;二是保证农民合作社联合社内部能够实现农民组织的民主控制。这两个原则是互为表里、互相促进的。而且，这两个原则有一个共同点，就是要坚持农民合作社联合社的自立和自治。

联合社作为合作社的联合体，严格其成员资格，既有利于真正实现民主管理，也可以通过交易量返还等方式，让每个合作社农民成员受益。对于企业作为成员加入联合社的问题，要充分认识到可能造成的弊端：如果允许企业等其他主体加入联合社，不但带来联合社运行管理的复杂化，还会导致各个成员社农民社员与企业在决策中表达权利的弱化，影响其民主管理的性质。企业作为成员加入联合社，必然要求作为成员按照股份或者交易量分红，造成农民成员在联合社收益分配中的不利地位。此外，由于企业的逐利性，加入联合社还可能造成联合社发展宗旨的异化。

限制企业加入联合社并不会制约企业与合作社的联合与合作。一方面，在现行法律中，允许企业加入合作社，与农民成员享受平等权利，为企业参与合作社发展提供了入口;另一方面，企业可以直接与合作社、联合社进行合作，通过订单合同开展产销衔接，也可以通过入股合作，共同发展产后加工和流通。

(作者单位：农业部农村经济研究中心)