日前农业部派出调研组对农民工、大学生返乡创业问题进行了专题调研。调研组分成两个小组，分赴浙江省绍兴市的上虞市、诸暨市，杭州市的临安市、余杭区，湖州市的安吉县和安徽省合肥市的庐江县，六安市的金安区、霍山县等地，深入20个乡镇、街道、园区管理部门、17家创业实体及浙江农林大学，采取了实地走访、座谈交流、问卷调查等多种形式。调研组发现，当前农民工和大学生返乡创业活动有了新发展，同时面临着一些问题和障碍。

一、基本情况和特点

总体来看，浙皖两省农民工和大学生返乡创业正在从依靠政策向依靠市场转变，从依靠资源向依靠科技转变，从个体经营向企业化运营转变，从单一产业发展向一二三产业融合发展转变，日益成为农业转方式调结构的重要推动力量，成为农业供给侧改革的重要引领力量，成为现代农业发展的重要带动力量，成为促进城乡一体化、推进新型城镇化的重要支撑力量，是我国大众创业、万众创新总体战略的重要一环和潜力所在。从长远看，其更重大的意义在于，随着更多具有较高文化知识水平、现代经营理念的农民工和大学生返乡创业，将为我国储备和培养大量现代农业企业的经营管理人才，为农业农村经济乃至整个国民经济的发展积蓄强大能量(以下将农民工和大学生返乡创业简称为“小双创”)。

主要特点有：(一)创业领域广。返乡农民工和大学生创业领域不再局限于传统的种养业，而是更多涉足于特色种养业和加工业、休闲农业、电子商务等新兴产业，广泛涵盖农村一二三产，并呈现出融合互动、竞相发展的趋势。(二)创业起点高。主要表现为：创业人员学历高，创业项目科技含量高，创业资本投入高。(三)经营方式新。农民工和大学生返乡创业的经营方式已普遍由过去的个体经营、家族式管理逐步向以股份制、合伙制、合作制经营为主的现代经营模式转变。(四)企业成长快。当前农民工和大学生返乡创业，由于项目定位精准，加之广泛采用现代经营理念、管理方式和科学技术，企业迅速发展壮大。(五)带动能力强。农民工和大学生返乡创业有效带动当地农村产业发展，促进了农业规模化、机械化、信息化、产业化经营，推动了本地农产品及加工品销售。

二、主要做法

(一)出台创业扶持政策。两个省的省委、省政府围绕促进“小双创”相继出台了一些扶持政策。如，浙江省政府2010年制定了《关于鼓励大学生从事现代农业的若干意见》， 2013年出台了《关于促进普通高等学校毕业生就业创业的实施意见》，2015年出台了《关于支持大众创业促进就业的意见》和《关于加快发展众创空间促进创业创新的实施意见》。安徽省政府2015年出台了《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》、印发了《“创业江淮”行动计划(2015-2017年)》和《关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》。

(二)实施专项行动计划。2015年，浙江省提出“农创客”概念(“农创客”指的是年龄在40周岁以下，有创意理念、创新精神、创业热情的从事或有志于投身现代农业的全日制大专院校在校大学生和毕业生)，并针对性制订优惠扶持政策。安徽省启动“创业江淮”行动计划，实施返乡农民工创业、青年创业、大学生村官创业等八大工程，打造创业云平台，组织开展创业创新大赛，指导和帮助返乡农民工创业。

(三)开展创业教育培训。浙江省实施大学生创业引领计划，鼓励高校开设创业课程，建立健全大学生创业指导服务专门机构，推进高校创业教育学院和大学生创业园建设，加强大学生创业培训，为大学生创业提供场所、公共服务和资金支持。安徽省建立2615名专家的创业服务队伍，建立了创业辅导师制度。建立“阶梯式”创业培训体系，将创业培训扩大到各类有意创业的劳动者，把大学生参训时间提前到毕业前一年度，组织开展创业意识、创办企业、改善企业阶梯式培训。各地创业服务机构为农民工、大学生、退役士兵等人员开展创业培训，提升创业创新技能。

(四)建设创业孵化基地。安徽省针对不同群体的创业孵化需求，累计建成662个创业孵化基地。其中农民工创业园350个，覆盖全省1/4的乡镇。各类创业孵化基地为入驻的创业企业免费提供“一次小额担保贷款，全程指导和事务代理两项服务，减免税费、租金、水电三项费用，给予社保、岗位、培训鉴定、组织就业四项补贴”等政策扶持。浙江省大部分县(市、区)也建有创业孵化基地，有的还依托高校和企业搭建了大学生创业平台。如浙江农林大学创业孵化园除提供物业、安保、会务、法律咨询、财务服务、代办工商税务证照、专利代理、技术许可转让、科技信息咨询、申报各类高新企业等基础服务外，还与建行、交行建立合作关系，引进了浙江易融碳资产管理有限公司，为入孵师生创业团队提供投融资服务。

三、存在问题

(一)政策体系不完善

尽管浙江、安徽两省出台了一些创业扶持政策，但都不成体系、力度较弱，并且分散在各部门，只有少部分人能够享受到实惠，无法形成整体合力。创业者反映，相关政策不仅小、少、散，而且由于申请程序比较烦琐，有的政策在执行过程中也缺乏操作性，效果不明显。如有的企业在申请项目扶持时，需要做项目设计和资产评估等，产生的手续费用基本和补贴差不多。尤其值得关注的是，由于返乡创业人员的创业项目大多属于资金密集型、技术密集型，在创业过程中普遍面临流动资金不足而融资困难的问题。据浙江省对“大学生农业创业劣势”调查，有61.5%的人认为首先是资金来源不足，而根据“创业资金来源”调查，来自于家庭、亲朋好友资助占68.9%，其次是就业工资所得，排在第三的是申请创业贷款。创业人员贷款难的主要原因是银行放贷门槛高，审批手续复杂，办理周期长，特别是初期创业人员一般都难以按规定提供融资抵押物，也难以找到合适的担保人，导致很多返乡创业人员最终无法获得银行贷款，还有部分创业人员因担心利息过重增加投资风险而放弃通过银行贷款融资。另外，农村土地流转价格高、农业设施用地比例过低、建设用地指标紧张等，也是返乡创业者反映较为集中的问题。

(二)公共服务不配套

一是创业辅导服务不足。调研发现，创业者基本没有接受过政府相关部门有效的创业辅导，许多创业者都走过弯路，大多数创业者都是二次、三次创业。农民工本身文化素质普遍偏低，不少返乡创业者是初高中毕业甚至小学文化，创新意识不强、创业能力不高、创业信心不足;大学生虽然具有较高的文化素质，但是社会经验缺乏、处理问题能力不足。部分创业者也担心万一创业失败，社会保障不足以维持生活。二是技术服务不足。返乡创业，特别是从事农业创业，种养技术是基本要求。新生代农民工基本没有农业劳作经验，大学生也很多都是非农业专业出身，农业技术普遍欠缺。浙江省“农民信箱”虽然有200多万固定用户，信息容量也非常大，但专门为创业者提供的信息极为有限。两省的农技推广体系比较健全，但服务对象基本都是传统农户，部分覆盖到合作社、家庭农场等新型经营主体，绝大多数“小双创”人员不了解和得不到技术服务。安徽省六安市金安区创办尖山葡萄种植合作社的大学生村官杨广越反映，由于不懂葡萄种植技术，他专门从市场上请了技术专家，除每年支付大约10万元的工资费用外，还要根据销售情况进行分成。浙江余杭返乡创业大学生杨琪峰等也反映，技术专家难找，有钱也找不到。三是公益性市场推广平台缺乏。调研走访的霍山县石斛开发有限公司反映，“霍山石斛”全国有名，是重要的地理标志产品，但由于没有权威、统一的信息平台和产品标准，很多外地石斛打着“霍山石斛”的名头，真假难辨，扰乱了市场，影响了石斛产业健康发展。大部分创业者反映，返乡创办实体，开展产品营销，都离不开电商平台。但现在覆盖全国，真正有市场影响力的电商平台都是民营的，且在一定程度上形成了垄断，收费过高，一般店面费占到营业额的5%以上，推广费占到20%~60%，利润的大头被电商平台拿走。浙江返乡创业大学生郑乔骏创办的电子商务公司，2015年营业额1300万元，用于购买产品600多万元，支付给电商平台店面和推广费高达500多万元。四是政策宣传贯彻不到位。尽管国家和地方政府为了鼓励创业出台了一些优惠政策，但是由于宣传不到位，创业人员难以用好用足政策。据浙江省对“涉农政策了解”方面的调查，有53%的创业者表示对政策了解情况一般，只有20%的人表示非常清楚相关政策。

(三)社会认识有偏见

在传统观念中，年轻人从小就被灌输务农没有前途、在家没有出息的观念，特别是已经走出去的农民工和大学生再返回乡村从事农业，亲戚朋友大多觉得没有面子、不光彩，对返乡务农带有消极和负面的认识。调研组走访的返乡创业大学生大多在选择创业道路时与家人发生过矛盾和冲突，有的是瞒着家人在创业。安徽省庐江县大学毕业生朱某夫妇俩放弃国有单位工作岗位回乡创业，但至今仍向父母表示原单位保留了公职，隐瞒了辞职真相。浙江省大学生郑乔骏毕业后在省林业厅工作一个月即放弃公职回乡创业，至今父母对他的选择仍很不理解。

(四)组织领导不到位

浙江、安徽两省对“小双创”面上情况都说不太清楚，无法提供总体数据。地方政府普遍没有把有关工作列入重要日程，没有明确分管领导，管理职能不明确，管理手段薄弱，政策落实涉及到人力资源、工商、税务、银行、劳动、农业等多个部门，没有牵头部门和统一的组织协调机构。

四、对策建议

(一)完善扶持政策，改善创业环境

一是创新融资渠道。加大放宽创业融资抵押物范围试点力度，扩大农村土地承包经营权证抵押、宅基地抵押融资贷款试点范围，盘活农村资产。由政府、银行、保险公司联合探索无抵押贷款担保，按一定比例共担创业风险。率先探索以年轻创业者个人信用记录为依据的信用担保贷款新机制，对返乡创业大学生等有一定身份的创业群体给予一定额度的无抵押信用贷款，待条件成熟后将政策范围扩大到其他“小双创”人员。简化创业贷款流程，对符合要求的创业者在贷款额度、还贷时间上适当放宽限制。设立“返乡创业基金”，向有志于返乡创业而缺少资金的“小双创”创业者提供创业启动资金或贴息贷款。允许有条件的农民专业合作社等创业实体相互开展信用担保合作。二是搭建创业辅导和实训平台。支持地方政府、大专院校建设创业孵化园、产业园，为返乡创业主体提供用地、用房、用电等优惠，吸引创业企业入驻。支持有条件的大型企业建设创业实训实践基地，对于接收返乡农民工和大学生就业创业的企业，给予一定的财政补助。三是实行创业税收优惠。对于“小双创”的创业者在创业前三年实行全部免税，或者给予阶梯式的税收减免优惠，明确优惠领域和目录，优惠幅度明显大于已经成熟的小微企业。四是完善社会保障机制。结合新型城镇化，探索制定返乡创业者的子女入学、社会养老、医疗和失业保险等必要的优惠保障措施，帮助返乡创业者解除后顾之忧，协调落实有关政策，优化创业外部环境。

(二)建设服务体系，提升服务水平

一是搭建创业实训平台。以大中型农产品加工企业、休闲农业企业、名村、大型农贸市场和科研院所、学校、各类众创空间、创业园区为依托，建设一批“返乡创业见习实训基地”，搭建返乡创业者实训平台、实践平台，为创业者免费提供创业政策、管理、市场信息、技能培训和实习机会。二是加强技术指导服务。将政府部门现有的科技推广和信息服务平台，加快向“小双创”服务转型并免费开放。加强当地返乡创业情况跟踪研究，组织专家学者、企业家、投资人组成创业辅导专家库和农业创业技术专家库，为创业者提供有针对性创业指导和技术服务。三是加强市场平台建设。建设公益性批发市场、网上交易平台，提高市场影响力和公信力。政府通过购买网上公共服务、强化价格监管、开展共建共享，为创业者运用市场化电商平台提供便利，降低交易成本。四是加强信息平台建设。鼓励各地依托互联网和移动互联网技术，建设综合性创业信息服务平台，及时为返乡创业者提供市场行情、设施设备、项目指南等方面的信息服务，帮助解决市场销路等方面的问题。五是加强标准建设。梳理现有标准体系，对于滞后、空白标准查漏补缺。

(三)加大宣传力度，营造创业氛围

在充分利用报纸、广播、电视等传统媒体的基础上，多途径、全方位开展宣传服务。积极探索利用微博、微信、手机客户端等新媒体，大力宣传各级政府支持“小双创”的政策及返乡创业的成功做法、典型事例。支持各地组织开展农民创业创新带头人遴选与宣传推介活动，对于创业成功者给予更多荣誉和精神奖励，营造崇尚创业、敢于创业、支持返乡创业的良好舆论环境和社会氛围，引导和鼓励更多的潜在创业者积极投身到农民创业创新中来。

(四)明确职责分工，完善管理体系

各级政府和相关部门要高度重视“小双创”工作，加强对“小双创”工作的组织领导，明确相关部门的职责、权利和任务分工，建立分工协作工作机制。农业、人社、财政、工商、税务等部门以及工会、共青团、妇联等组织应形成联席会议制度，整合现有政策、项目和资金，形成支持“小双创”的工作合力，切实将各项政策落实到位，把“小双创”工作抓好做实。

(调研组组长：刘明国 成员：杨慧军 张野田 张博 才新义 王宏)