2014年10月，汪洋副总理在听取农业部关于草原保护建设和草原畜牧业发展情况专题汇报时，凝练提出了“草牧业”这一概念。2015年中央一号文件明确提出要“加快发展草牧业”，立即引起各方广泛关注和积极响应。两年来，在农业部的大力推进和各方的积极参与下，关于草牧业的认识在加深，思想在统一，发展氛围初步形成，整个行业呈现欣欣向荣的发展势头。

当前草牧业发展取得新成绩、新进展

——草原生态保护迈上新台阶。在改革顶层设计层面，2015年，十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，中共中央国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，全面部署生态文明改革各项工作，对草原生态保护建设也做出了明确部署。农业部积极推动将反映草原生态状况的“草原综合植被盖度”作为约束性指标，首度纳入国民经济和社会发展“十三五”规划纲要目标，加强草原保护考核力度。在政策创设完善层面，2016年，国家投入187.6亿元启动实施了新一轮草原补奖政策，提高了禁牧补助和草畜平衡补贴标准;投入3.6亿元启动实施了农牧交错带已垦草原治理试点工程，大力发展已垦撂荒草原人工草地建植，推动草牧业可持续发展;按照今年中央1号文件要求，协调完善退牧还草工程政策，增加了黑土滩治理、毒害草退化草地治理等建设内容，并提高了围栏等中央投资补助标准，扩大了工程实施范围。同时，继续实施京津风沙源草原治理、岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、草原防火基建、南方现代草地畜牧业推进行动等工程项目，基本形成了以生态保护建设、科学开发利用和防灾减灾为主的草原工程建设体系。监测显示，2015年全国草原综合植被盖度达到54%，同比提高0.4个百分点;全国天然草原鲜草总产量10.28亿吨，同比增加0.57%，连续5年稳定在10亿吨水平，草原生态总体向好。

——草产业发展方兴未艾。从种草保留面积和种子生产看，2015年，全国保留种草面积3.5亿亩，较上年增加4.9%;牧草种子生产量9.03万吨，较上年增加9.5%。从商品草生产看，2015年以紫花苜蓿和羊草为主的商品草产量达783万吨，苜蓿商品草捆产量达180万吨，商品草产量保持稳定发展态势。从草产业标准制定看，近几年，草产业领域共制订发布了国家标准9项，行业标准31项，涵盖草业生产技术、草产品检测和牧草保种等多个方面，行业发展逐步规范。从草种质资源保护看，截至2015年共收集保存种质资源达5.2万份，居世界前列，其中67种406份中国特有种填补了世界收集保存空白。同时，在种质资源保存技术、鉴定评价、品种选育等方面也取得了积极进展。

——草原畜牧业稳步发展。13个草原牧区省份按照“以草定畜、增草增畜，舍饲圈养、依靠科技，加快出栏、保障供给”的思路，在保护草原生态的前提下，大力发展现代草原畜牧业。一是适度规模化养殖稳步推进。2015年，奶牛存栏100头以上的规模养殖比重达42.8%，较上年增加3.6个百分点。内蒙古全区肉羊年出栏100只以上规模养殖场发展到6.8万个，规模养殖水平达67.9%，同比提高6个百分点。二是生产能力明显提升。2015年牛、羊肉和奶类产量分别达到407万吨、303万吨和2694万吨，分别比上年增加5.3万吨、7.6万吨和25.7万吨。羊毛羊绒产量达44.4万吨，占全国产量的91.7%。三是新型产业形态加快形成。积极发挥一二三产业融合的乘数效应，以“互联网+草牧业”为抓手，探索发展草牧业产品电子商务，积极推进草牧业产品生产、流通、消费的全方位变革。

——草牧业产业体系逐步形成。一方面，饲草料产业体系初步建立。截至2015年底，优质苜蓿种植面积达300万亩，较上年增加20%;草产品加工企业达532家，较上年增加41.9%;秸秆饲料化利用量达2.2亿吨，占秸秆资源总量的24.7%，综合利用水平不断提升。另一方面，草原畜牧业产业化不断完善。基本形成了集育种、繁育、屠宰、加工、销售为一体的产业化发展模式，产业链条逐步延伸完善。截至2015年底，以草原畜牧业为主营业务的农业产业化国家重点龙头企业64家，占畜牧业龙头企业总数的11%，成为推进农业现代化的重要力量。此外，通过引导发展草原旅游，推进草牧业与旅游、教育、文化、健康等产业的深度融合，使牧民获得更多增值收益，提升了产业可持续发展能力。

成绩固然喜人，但总体看草牧业发展整体上还处于初级阶段，基础还不稳固，面临的挑战不少。一是推进合力尚未形成。个别地区对发展草牧业在加强生态建设、推进农业供给侧结构性改革中的重要地位仍认识不到位，存在种草影响粮食生产、生态效益不显著、水资源消耗大等片面认识，尚未与中央在思想和认识上“对表共振”，发展动力不足，力量分散。二是良种繁育滞后。我国每年自主繁育草种占全国用种总需求的比例不足40%，只能大量依赖进口。全国肉牛肉羊种畜场建设滞后，大部分优质种牛精液和胚胎从国外引进，产业发展的命根子掌握在别人手上，生产水平不高。三是生产方式落后。一些牧区的家畜饲养仍“靠天吃饭”，舍饲圈养技术未全面普及、饲草料加工技术落后、规模化标准化比重低、导致增值少、效益差。一些半农半牧区牛羊养殖方式粗放落后，导致繁殖率低、生长周期长，收益回报低。四是种养结合不紧密。产业上下游联结不紧密，种植、养殖、加工、销售、服务等环节融合不到位，种植户、养殖场户和加工企业之间长效联结机制需要巩固。这些问题都不同程度地制约着草牧业的科学和均衡发展，必须正视并着力解决。

“十三五”草牧业发展面临新形势、新任务

今年是“十三五”开局之年，也是全面深化各项改革的推进之年。草牧业作为“三农”工作的重要组成部分，既是推进农业供给侧结构性改革、调整种植业结构的重要切入点，也是建设现代畜牧业的现实路径，更是保护草原生态资源、促进农业可持续发展的战略选择。

(一)农业供给侧结构性改革对草牧业提出了新要求。当前推进农业供给侧结构性改革的“减法”“加法”，都亟需发挥草牧业“前拉后带”的独特作用。一方面，调减“镰刀弯”“北方农牧交错带”等非优势区玉米种植，增加大豆、优质饲草、杂粮杂豆和马铃薯生产。草牧业应积极顺应形势，充分发挥“牵拉力”，从优质饲草种植布局、品种选择、草畜配套等方面着手，大力发展优质饲草种植，优化粮经饲三元种植结构，提升承接能力，打造核心竞争力。另一方面，增加绿色、有机安全和特色农产品供给，不断增加销路好、效益高的农产品生产。草牧业应把握机遇，充分发挥“带动力”，做强生态特色品牌，“种好草、养好畜、出好肉、产好奶”，满足消费者对更绿色、更丰富、更优质、更安全的草畜产品的要求，提升农业供给体系质量和效率。

(二)现代畜牧业建设对草牧业提出了新要求。建设现代畜牧业，必须坚持“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的发展方向，这对草牧业特别是草原畜牧业发展提出了更高的要求。草牧业应立足农牧结合，根据发展指导意见的区域布局，充分发挥各自区域资源禀赋，突出北方、东北和农牧交错带独特优势，实现差异化生产、培育特色产品;应立足生产各环节，从实现源头生产环境控制、过程投入品控制和产品安全控制着手，确保产品全环节可控、品质优良;应立足提高劳动生产率，依靠科技、装备、服务等投入，提高生产精细化、集约化管理水平;应立足产业发展前端及末端，切实做好草原生态资源保护和粪污资源化利用，综合考虑当地生态保护实际和自然资源承载能力，合理布局发展规模，突出草畜配套和农牧结合，大力发展生态养殖。

(三)生态文明建设对草牧业提出了新要求。党中央、国务院高度重视生态文明建设，将建设生态文明提升到“关系人民福祉、关乎民族未来”的高度。当前群众生态保护意识日益增强，广大牧民群众对于“碧草蓝天”的期盼更为强烈，草原生态保护建设和草牧业发展迎来新机遇。草原作为我国面积最大的陆地生态系统和生态文明建设的主阵地，在涵养水源、防风固沙、固碳储氮及维护生物多样性和承载草原文化传承发展等方面具有重要功能，在推进生态文明、建设美丽中国过程中大有可为。发展草牧业必须从生态立国、生态兴邦的大局出发，进一步提高对兴草添绿重要性的认识，发挥其统筹农村牧区生态与生产的重要平台的独特作用，顺应大趋势，为建设美丽中国创造更好的生态条件。

抓住机遇，全力开创草牧业发展新局面

“十三五”草牧业发展要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和中央农村工作会议精神，认真落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以持续推进草牧业科学发展为主线，坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，创新制度、技术和组织方式，着力提升草原保护建设水平，实现生态稳步向好;着力促进草产业发展，加快建设现代饲草料产业体系;着力转变草原畜牧业发展方式，形成规模化生产、集约化经营的产业发展格局。

力争到2020年，全国天然草原鲜草总产量达到10.5亿吨，草原综合植被盖度达到56%，重点天然草原超载率小于10%，全国草原退化和超载过牧趋势得到遏制，草原保护制度体系逐步建立，草原生态环境明显改善;人工种草保留面积达到3.5亿亩，草产品商品化程度不断提高;牛羊肉总产量达到1300万吨以上，奶类达到4100万吨以上，综合生产能力明显提升，为农牧业可持续发展和全面建成小康社会提供重要支撑。

(一)加强草原生态保护建设。继续推进草原生态文明制度建设，抓好草原生态文明体制改革方案制定和任务落实，稳定和完善草原承包经营制度，规范草原承包经营权流转。推进《草原法》修订及《基本草原保护条例》立法进程，加强执法监督，全面落实依法治草。编制实施“十三五”草原保护建设利用规划，统筹谋划好草原保护建设各项工作。组织实施好新一轮草原补奖政策，全面落实禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度。继续实施退牧还草、京津风沙源治理、退耕还林还草和石漠化综合治理等工程，加大退化草原和黑土滩治理力度。坚持工程措施与自然修复相结合、重点突破与面上治理相结合，保护和恢复草原生态系统，不断提高草原生态产品生产能力，实现草原休养生息和永续利用。

(二)发展现代草产业。一方面，加快草种保育扩繁推一体化进程。加强野生牧草种质资源的收集保存，筛选培育一批优良牧草新品种。依托现代种业创新工程、牧草种子繁育基地建设等，着力扶持一批育种能力强、生产加工技术先进、技术服务到位的草种企业，建设一批专业化、标准化、集约化的优势牧草种子繁育推广基地。另一方面，建立高效利用的饲草料生产体系。推进良种良法配套，在退牧还草、新一轮退耕还林还草、粮改饲、振兴奶业苜蓿发展行动等政策实施区，鼓励支持龙头企业、新型经营主体和广大农牧民大力发展优质饲草料生产。加大南方地区草山草坡开发利用力度，推行节水高效人工种草，推广冬闲田种草和草田轮作。

(三)推动草原畜牧业转型升级。一是加快畜禽种业建设。深入实施全国奶牛、肉牛、肉羊遗传改良计划，以核心育种场为载体，加快品种改良进程。健全良种繁育体系，加大畜禽良种工程项目支持力度，提高良种供应的数量和质量。二是大力发展标准化规模养殖。继续实施肉牛肉羊标准化规模养殖项目，支持适度规模养殖场改造升级。深入开展标准化示范创建活动，增强辐射带动能力。鼓励和支持企业收购、自建养殖场，养殖企业自建加工生产线，增强市场竞争能力和抗风险能力。三是促进粪污资源化利用。加强畜禽养殖废弃物资源化利用的技术指导和服务，推广投资少、处理效果好、运行费用低的粪污处理与利用模式。实施沼气工程项目和畜禽粪污综合利用试点等项目，支持畜禽规模养殖场粪污处理利用设施建设。

(四)创新完善草牧业产业体系。一要充分发挥市场配置资源的决定性作用，用好价格“指挥棒”和供求“杠杆”，激活发展内生动力，为各类经营主体营造良好的发展环境，构建多形式的利益联结机制。二要加强顶层设计和统筹规划，促进一二三产业融合发展，培育多元化产业融合主体，完善企业与农户的利益联结机制。大力发展新型业态，鼓励电商等新型业态与草食畜产品实体流通相结合，构建新型经营体系。三要强化金融保险支持，在积极发挥财政资金引导作用的基础上，探索采用信贷担保、贴息等方式引导和撬动金融资本支持草原畜牧业发展。积极争取金融机构的信贷支持，引导社会资本进入，为草原畜牧业发展注入活力。建立多元化投融资机制，创新信用担保方式，完善农户小额信贷和联保贷款等制度，提高抵御市场风险的能力。

(五)提升草牧业科技支撑水平。要立足草牧业试验试点区，抓住国家推进现代农业建设的机遇，面向产业发展需求，充分发挥科研院所、大学、企业等各方主体积极性，整合产学研体系，提升科技集成创新水平。要建立科学的人才评价激励机制，提高现有技术人员的水平和能力，抓好关键技术引进、试验、示范的组织实施，组织开展关键技术的集成与推广，推进草牧业科技进步。要着力构建“一主多元”的新型草牧业社会服务体系，组织专家和技术人员深入草原地区特别是民族地区和贫困地区开展生产指导服务，打通技术服务“最后一公里”。引导养殖户实行良种良法配套，提高生产效率，增加养殖收益，促进牧民增收和产业精准脱贫。