西藏作为全国唯一的省级集中连片贫困地区，实现农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困全面解决，任务十分艰巨。为此，西藏自治区党委、政府表示，要全力实施脱贫攻坚工程，把解决贫困群众脱贫问题作为全面建成小康社会最突出的任务，坚持精准扶贫、精准脱贫，打造大扶贫格局，坚决打赢脱贫攻坚战。西藏自治区党委农工办牵头组成5个调研组分赴全区7个地市，组织开展了自治区创新扶贫开发机制调研。按照安排，笔者参与了由自治区发改委、民政厅、统计局、农牧厅相关人员组成的调研组在拉萨市进行了为期一周的调研活动。通过实地查看扶贫项目、走访贫困户、与基层干部座谈、查阅资料等，感到拉萨市扶贫工作有特色、有亮点，成效显著，有许多做法和经验在当前脱贫攻坚战中可借鉴、可推广。

扶贫工作成效显著

“十二五”期间，在拉萨市委、市政府的坚强领导下，全市的扶贫开发工作扎实推进、方法多样、措施得力、管理规范、成效显著，贫困人口大幅度下降，贫困人口占全市农牧区总人口比例由2010年的29.55%下降为9.69%，年均下降43.67%。

一是扶贫对象家庭收入大幅度提高。拉萨市把扶贫工作着力点放在拓展收入来源上，促进扶贫对象收入来源多样化，由以农牧业生产经营为主向劳务收入、运输业、服务业、采集业、加工业等拓展，最低的月收入也有近千元，高的有上万元甚至更多。如林周县边交林乡章嘎村贫困户罗布次仁家的姊妹俩，承包专项扶贫项目设施农业3栋大棚种植蔬菜，实现年纯收入近2万元。

二是贫困地区生产生活基础设施得到一定改善。拉萨市把扶贫项目重点放在农业农村生产生活基础设施建设上，高标准农田、蓄水池、牲畜暖棚圈、乡村道路等农牧民生产生活条件不断改善。如尼木县在2013年利用扶贫项目新建4条水渠、2座水池和2座通组小桥，直接解决了全县一万多亩耕地、林地和退耕还林地的灌溉问题和农牧民出行问题;该县东嘎村利用扶贫项目将低产田改造成高标准农田，亩均增产100斤以上，年可增产粮食10万斤以上，对贫困户增产增收有显著作用;林周县卡孜乡白朗村的水塘扶贫建设项目，既解决了白朗村人畜饮水问题，也解决了该村8000亩耕地、草场灌溉问题。

三是农村产业结构不断优化。拉萨市制定出台了《拉萨市产业扶贫规划》，“十二五”时期共实施农业产业化扶贫项目42个，其中种养项目20个、农产品加工项目22个。通过各类扶贫项目的实施，拉萨市的第一产业得到较快发展，特别是净土健康产业的实施带动了第一产业快速发展，且种养结构逐步趋于合理;二三产业得到加强，农产品加工业、农村服务业逐步兴起，不仅满足了市场需求，也拓宽了贫困人口的就业渠道，促进贫困人口增收致富。

主要特点和做法

“十二五”以来，拉萨市委、市政府紧紧抓住国家新一轮西部大开发和全面实施《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的有利时机，以高寒牧区、农牧结合区、地方病区、城郊失地区等“四大区域”作为扶贫开发的主战场，大胆创新，探索形成了独具特色的扶贫开发工作路径和行之有效的扶贫开发工作做法。

一是对扶贫开发工作予以高度重视。市、区县、乡镇三级政府对扶贫工作认识到位，都成立了由党委或政府一把手牵头、相关部门主要负责人组成的扶贫工作领导小组。市、区县都编制了扶贫开发工作规划或产业扶持发展规划，指导扶贫工作科学发展。

二是充分发挥和调动贫困对象的主观能动性。贫困对象是扶贫的最大受益者，只有他们主动参与扶贫项目的建设与管理，从被动脱贫变为主动脱贫，逐渐增长见识、提升技能，练就自我发展本领，扶贫工作才能取得最大成效。墨竹工卡县实施的扶贫项目都由县扶贫办会同乡镇、村组干部对拟申报项目进行调研，并征求受益贫困户的意见，得到贫困户认可并出具自筹资金或投劳承诺书后，才进行申报、立项，确保受益贫困对象成为扶贫项目实施的主人和受益者。

三是探索形成多种行之有效的扶贫方式方法。拉萨市各区县结合实际，科学划分致贫类型和脱贫途径，有针对性地采取相应的方式进行扶贫。到户扶贫，即把扶贫项目精准到贫困户、扶贫对象，如尼木县到户扶贫项目占全县贫困户的12.4%;墨竹工卡县到户扶贫项目37个，2011-2013年3年内总共投资2200多万元。定点帮扶，即组织机关事业单位开展一对一帮扶、领导包户帮扶、党员干部结对帮扶等多种形式。如林周县组织实施了单位包扶贫困村、党员干部包扶贫困户的“两包”战略，进行重点帮扶。产业扶贫，即坚持“宜农则农、宜牧则牧、宜商则商、宜游则游”，依托各地资源优势，因地制宜推进各地特色产业发展。如墨竹工卡县落实产业扶贫项目涉及加工厂14个、便民超市4个、水磨坊6个、砖厂2个、摩托车维修店1个、洗车场1个，以及苗圃基地200亩。整体推进，即对集中连片贫困地区，采取整乡或整村实施项目，使扶贫项目覆盖绝大部分扶贫对象。拉萨市面对贫困程度比较高的19个乡，落实国家扶贫投资6362万元，实施了112个扶贫项目，项目直接受益群众达到2350户18215人。

四是严格扶贫项目管理。拉萨市各区县都制定了扶贫项目建设管理办法、扶贫资金管理办法，严格规范管理;对扶贫资金实行专账专户、专款专用，严禁挤占和挪用扶贫资金。在扶贫项目启动论证时，让扶贫对象参与项目的研究论证，保证扶贫对象对扶贫项目的知情权、参与权和监督权。在扶贫项目实施中，项目涉及的乡镇政府与村委会、村委会与扶贫对象层层签订协议，增强各方实施好项目的责任感。如墨竹工卡县在签订养殖扶贫项目协议时，规定若贫困户私自出售或屠宰牲畜，将收回同等扶持资金，并在以后取消所有扶贫项目的扶持。

五是对扶贫项目进行多种运营方式探索。拉萨市对扶贫项目根据不同扶贫对象进行有针对性的设计和组织实施，并探索实施不同的管理模式。如在林周县春堆乡卡东村建设便民超市，由扶贫对象经营，商店收益覆盖全村贫困户;在林周县城区建设扶贫商品房，面向社会出租招商，出租收益分配给全县扶贫对象;在拉萨市城关区娘热乡建设扶贫洗车场，安排9名扶贫对象就业，洗车场收益分红给全村43户贫困户;用扶贫资金设立扶贫互助基金，实行扶贫资金由政府无偿投入、扶贫对象有偿使用、到期返还的运作方式，建立了扶贫资金滚动发展的良性机制。

六是注重抓基础抓根本。实施低产田改造、人畜饮水水塘等基础设施建设，极大改善了贫困地区农牧民生产生活条件;开展技能培训，组织扶贫对象学习汽车驾驶、摩托车修理、中式面点制作等实用技术，使其掌握就业创业技能，这些都是推进贫困地区或扶贫对象脱贫的基础，是增强贫困对象“造血”功能的举措，能够从根本上改变他们落后的面貌。

七是推进产业大发展促进扶贫开发。习近平总书记指出：“贫困地区要靠内生动力，必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展。”有了产业，发展才具有持续性，才具有自身“造血”功能。拉萨市依托各区县资源优势，利用扶贫项目因地制宜推进各地特色产业发展，促进贫困对象增收致富。如扶持纯牧业县当雄县发展牦牛养殖业，推进有民族传统手工艺之乡之称的尼木县发展藏纸藏香制作，指导距离拉萨市区比较近的林周县发展设施农业(蔬菜栽培)、墨竹工卡县发展藏鸡养殖业等，带动了相关产业的大发展，推进了扶贫开发事业快速进步。

八是通过项目实施推进开发式扶贫。拉萨市各区县扶贫资金大多以项目为载体，安排在贫困地区或针对扶贫对象进行组织实施，既推动了当地产业发展，也增强了贫困地区或扶贫对象“造血”功能的增强，变传统“输血”式扶贫为“造血”式扶贫，并将逐步形成开发式扶贫新机制。如墨竹工卡县扎西岗村贫困户巴桑罗布参加了面点加工制作技术培训后，在乡政府所在地开设馒头店，日营业收入600多元，年纯收入达到1.5万元;尼木县利用扶贫开发项目建设民族手工艺园，其中藏纸厂通过师傅带徒弟形式，3名贫困对象掌握了造纸技术，年收入达到1.2万元。

思考和探索

西藏作为西部欠发达地区、民族地区和边疆地区，做好扶贫开发工作直接关系到西藏经济社会发展和长治久安，因此必须站在与全国一道建成小康社会的高度，站在实现中华民族伟大复兴中国梦的高度，深刻认识打赢扶贫攻坚战的重大意义。西藏全区各有关部门应认真贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神，大胆探索，创新扶贫开发工作新机制，确保到2020年我国现行标准下西藏全区农村贫困人口如期实现脱贫。

一是要牢牢把握精准扶贫的工作思路。整乡或整村推进作为扶贫攻坚的主要措施，在西藏扶贫工作中确实发挥了应有作用，收到了较好效果。但随着形势和任务的变化，出现了资金规模小、扶贫针对性不强等问题，因此要不断完善整乡或整村推进机制，把整体推进与精准到户结合，既要加快推进集中连片贫困地区扶贫开发，又要突出重点，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户。整体推进应侧重于改善生产生活基础设施条件、扶持壮大特色产业发展等方面，精准到户应侧重于提高扶贫对象技术技能水平、提升创业能力等方面。

二是要把“输血”和“造血”有机结合起来。传统“输血”式扶贫必不可少，无论是基础设施条件改善，还是特色产业开发，都需要政府采取“输血”方式进行强有力的支持，但扶贫开发绝不能把贫困地区和扶贫对象的主体地位放到第二位，应充分调动扶贫对象的主动性、能动性，要着力提高他们自我发展的能力和“造血”功能，这是彻底解决贫困的根基。

三是不断开拓资金筹措渠道。扶贫开发不仅仅是政府的职责，而是全社会的责任。各级政府应采取多种方式，营造良好环境，广泛吸引包括资金、技术等在内的各种社会资源要素向贫困地区配置，构建政府、市场、社会协同推进的“大扶贫”开发格局。

四是要充分发挥各地资源优势区域优势。习近平总书记指出：“推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。”西藏各区县、乡镇、村组要分析自身所处地理位置、所拥有的特色资源，努力挖掘自身潜力，通过发挥自身优势促进扶贫开发。如松赞干布出生地等旅游资源、尼木县的“尼木三绝”民族手工艺等历史文化资源，都是可以进行挖掘和发挥的资源优势。

五是积极创新扶贫开发模式。随着扶贫形势和任务的不断变化，应勇于创新，不断探索更有效的扶贫开发工作新模式。如建立社会扶贫信息网络平台，搭建扶贫各方沟通联系的平台;探索构建政府、社会、市场协同推进扶贫开发的“大扶贫”新模式;积极推进信息、技术支持和技能培训等扶贫方式，阻断贫困的代际传递;探索扶贫项目科学运作方式，促进项目产生更好效益，让扶贫对象得到更大收益。

六是积极培育和推广工作品牌。在总结经验的基础上，大力培育行得通、能管用、效果好的扶贫方式，并逐步打造形成工作品牌予以推广，以更快更好推进扶贫开发工作。如墨竹工卡县的互助资金协会，不仅解决了贫困户发展资金问题，也增强了贫困户履约意识、偿还贷款能力，实施效果好，应把覆盖面逐步扩大;尼木县把“尼木三绝”民族手工艺做强做大，不仅带动贫困户脱贫致富，又可传承民族传统文化，一举两得。

七是要注重资金监管。扶贫项目点多、资金量不大，特别是扶贫项目与其他项目整合实施的项目，以及多元化运营的扶贫项目，都有可能形成监管空白地带，出现监管漏洞。因此要建立健全规章制度，强化扶贫资金的跟踪管理。如建立扶贫对象、扶贫项目公告制度;创新资金合理使用、目标绩效监管机制，更加注重项目中后期管理特别是效果的跟踪评价;建立扶贫资金使用、项目收益分配公示制度，确保扶贫对象真正得到扶贫项目的收益。

(作者单位：西藏自治区农牧厅)