当前，浙江已全面进入了工业化加快升级、城市化加快转型、农业现代化加快发展、信息化加快普及、城乡发展加快融合、生态文明加快建设的重要时期。在这样一个关键阶段，加大力度促进农村人口集聚，是深入推进以人为核心新型城市化的重要环节，是推进城乡融合发展的关键之举，对加快形成城乡发展一体化新格局具有重要而深远的意义。

四大变化

2006年，浙江省委、省政府出台了《关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见》，对加快县城和中心镇建设、推进农村人口转移集聚提出了明确要求和政策举措。经过多年不懈努力，全省农村人口集聚明显加快，统筹城乡综合配套改革不断深入，城市化水平有了很大提升。

城镇布局不断优化。完成新一轮《城镇体系规划(2011-2020年)》修编和县市域总体规划编制，促进了城乡空间布局的优化，形成了60个县(市)域城市、200个左右省级中心镇和400个左右一般镇的大中小城市和小城镇协调发展的良好格局。城乡环境面貌加快改变，县以上城市建成区面积达到2800多平方公里，小城市培育试点镇发展势头迅猛，城乡道路、通讯、网络、能源、供水、环保等基础设施大为改善，县城和中心镇的承载能力明显增强。

农民创业就业日趋稳定。相继实施“千万农村劳动力培训”和“千万农民素质提升”工程，2004年以来已累计培训各类农村劳动力1300多万人次。创业就业平台发展壮大，特色块状经济和中小企业做大做强，农家乐乡村休闲旅游业、来料加工、电子商务、社区服务业等新兴产业加快发展，去年全省农家乐经营农户达到1.6万户、从业人员14.8万人;全省农产品网络零售额超过304亿元。农民创业就业环境不断改善，城乡统一的就业政策、就业失业登记制度、劳动力市场、就业服务制度、劳动用工管理制度全面推行，全省农业劳动力近80%转移到二三产业就业，非农收入占农民收入的90%左右。

城镇集聚效应明显增强。县城、中心镇积极承接大中城市产业转移，全省中心镇工业功能区规模以上企业增加值占比达70%以上。在城镇布局优化、农民稳定就业和城乡综合配套改革的推动下，更多农村人口在城镇落户，全省城市化率达到65.8%，比2006年提高9.3个百分点。中心镇成为人口集聚的重要平台，新增常住人口40多万人。中心村建设全面推进，人口承载和公共服务能力明显增强，据统计，占全省行政村总数14%的中心村居住着30%以上的农村人口。

城乡配套改革全面推进。围绕加快构建城乡发展一体化体制机制和制度体系的要求，积极推进城乡一体的公共服务、户籍管理和产权制度等方面的改革。城乡公共服务均等化行动全面实施，基本医疗、公共卫生、公共文化和便民服务体系基本实现全覆盖，城乡一体的公共服务机制基本建成，城乡养老、医疗、社会救助等社会保障水平明显提高，成为民生保障水平最高的省份之一。农村产权制度改革进展较快，村经济合作社股份合作制改革率99.4%，符合条件的农户宅基地登记颁证率94.1%，80个市、县(市、区)建立农村产权流转交易市场。率先开展户籍制度改革，实施居住证制度，逐步消除附加在户籍制度上的各种不平等待遇。

四个问题

相对新型城市化的内涵和要求，在加快农村人口集聚过程中，还存在一些不容忽视的矛盾和问题。一是城乡规划不够科学。部分县城和中心镇的规划理念相对滞后，规划之间互不衔接，功能定位不够明确。特别是部分县城中心镇还存在集聚发展平台不大、产业吸纳能力不强、人口居住条件不优、公共服务质量不高等问题。二是顺应产业转型升级的素质能力不强。随着机器换人等产业转型升级的深入推进，传统产业就业规模下降，新兴就业岗位要求提升，普通转移农民难以适应。三是农民进城落户的主观意愿不强。随着农村公共服务、基础设施等生产生活条件的改善，城乡之间的发展差距加快缩小，加之农村生态环境较好、生活成本较低等原因，城市对农村人口的吸引力减弱，特别是相当一部分中老年农民不愿意到城镇落户居住。四是向城镇集聚的配套改革依然滞后。虽然全省“城乡分割”的体制正加速打破，农村劳动力进城就业的体制障碍基本消除，但受法律政策的制约，目前农村产权制度、土地制度、户籍管理制度等方面的改革有待深化。

五点建议

统筹城镇布局、村庄布局、产业布局和人口布局。科学规划是促进人口集聚的重要前提。根据协调城际关系、城乡关系和城市组团中各城镇的功能定位、产业布局，在现有县市域村庄布局规划的基础上，完善和细化县城、中心镇的布局规划、总体规划和配套规划，进一步优化“中心城市—县城—中心镇—中心村—一般村”城乡空间布局体系。进一步厘清县城、中心镇在功能与空间上的关系，明确相应的功能定位和建设重点，以功能集成、产业集聚、要素集约推动农村人口集聚。把中心村作为人口农村人口梯度转移的重要节点，明确区位定点、人口规模、辐射半径、建设类型、公共服务配置等功能定位。

完善促进农村集聚发展的配套措施。集聚发展是促进农村人口集聚的重要途径。把县城、中心镇作为主要集聚地，采取村庄建设空间管制、集体建设用地流转、相关工程配套实施等举措，引导和促进农村人口集聚。按照“培育中心村、整治一般村、提升特色村、缩减撤并村”的要求，强化村庄建设空间管制，促进集体建设用地置换流转，协同推进村庄整治建设、土地综合整治、农房改造建设、社区服务中心建设，引导自然村及周边行政村的农村人口到中心村集中居住。深入实施农民异地搬迁，提高补助标准，完善搬迁机制，推进偏远山区人口集聚。

确保集聚人口稳得住、富得起。加强创业能力培训，扩大创业队伍，优化创业服务，扶持现有农村中小企业、个体工商户和来料加工经纪人、农家乐休闲旅游业经营户等创业主体做大做强，并带动广大农民在配套领域创业兴办实体。转变创业方式，通过股份合作的形式，让创业能人带动普通农民创业，努力形成“先创带后创、推动全民创业，先富带后富、实现共同致富”的“共创共富”局面。重视分析新形势下的劳动力供求关系变化，以加强职业技能培训和扩大农民灵活就业为抓手，提高已转移农民的就业层次，扩大未转移农民的灵活就业，开发公益性就业岗位，促进农民充分就业。

打破束缚农村人口集聚的制度障碍。全面实施“三权到人(户)、权跟人(户)走”，配套推进农村产权制度、土地制度、金融制度、户籍管理制度等改革。在“三权”确权到户的基础上，赋予“三权”更完整的权能，使农村产权能流转、能抵押、能担保，以保护好、发展好农民的财产权利。按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求，有序推进城乡户籍管理制度改革，加快建立城乡人口自由流动机制。

创新农村人口集聚中的基层治理方式。针对人口集聚产生的社会治理问题，因地制宜积极探索，并对实践创新成果进行完善、规范、定型。鼓励党组织实行新社区和各行政村一体化设置，即新社区党总支(党委)——各行政村党支部。村民自治组织在行政村设置村民委员会基础上，在新社区设置村民委员会协调机构，即新社区村民议事协商委员会——各行政村村民委员会。村经济合作社保留在原行政村格局上，采取股份制形式，由几个行政村共同投资开发经营性项目。

(作者为中共浙江省委党校2016年春季中青班学员)