改革开放以来，中国在农村地区确立并形成了“乡政村治”的治理格局，在这样一个治理格局下，农村基层政府建设与基层群众自治彼此分立运行，两者之间缺乏必要的衔接机制和互动渠道。针对这一问题，四川省成都市双流县在改革实践中以村级公共服务和社会管理专项资金(以下简称“村公资金”)为抓手，着力构建了“乡政”层面的服务型政府建设与“村治”层面的基层群众自治之间的有效衔接机制，形成了二者良性互动的治理新格局，为实现农村基层治理体系和治理能力的现代化找到了突破口和着力点。

五点做法

基层政府把责任担起来。为有效破解城乡基本公共服务不均等状况，双流县将原来由村级自治组织提供的村级公共服务和社会管理项目纳入政府事权范围，通过财政“定额补贴制度”予以保障：每年，由财政向每个建制村和涉农社区提供不低于20万元的村级公共服务与社会管理专项资金，并且规定村公资金投入的增长幅度不得低于同期财政经常性收入的增长幅度。2014年，双流县及时划拨了村公资金5229万元(其中，市级资金2411.5万元、县级资金2257.5万元、镇级资金560万元)，平均每村(社区)达46.69万元，比成都市要求的平均每村(社区)40万元的标准多了6.69万元。农村公共服务和社会管理具有公共性和外部性，基层政府将这一部分供给责任担起来，为村级公共服务和社会管理提供了强有力的经费保障。

基层政府把权力放下去。政府把责任担起来之后，村级专项资金如何用、用在哪些地方，就成为一个亟待解决的现实问题。在改革实践中，双流县改变了过去由政府从项目立项到项目验收全程包办的传统路径，创新性地建立了“三个群众说了算”的民主决策模式，即事前决策群众说了算、事中监督群众说了算、事后评议群众说了算。 “三个群众说了算”，本质上就是基层政府将村公资金的决策、使用和管理权下放到基层群众自治组织，政府只负责划定村公资金使用的“红线”(禁止项目)并保留操作程序上的监督权以及村公资金使用的审计权，从而更为合理地厘定了政府的管理权限。

自治组织把民主用起来。村公资金的管理权和使用权下放到村之后，并不是传统的村“两委”说了算，而是由村民在村民自治的框架下，通过村民(代表)大会这一制度平台按照少数服从多数的原则进行民主决策。每年4月30日前，由村(社区)召开村(居)民(代表)会议，表决村(社区)当年村级公共服务和社会管理优先项目、当年村公资金预算，并对上一年度村公资金决算和民主评议结果及村公资金结余情况进行专题说明。通过这样的制度安排，村公资金在改善农村地区公共服务和社会管理的同时，也有效地激活了基层群众自治，提升了基层民主。

议事组织把协商带进来。为了解决“少数服从多数”的票决机制可能存在的决策不够科学、不够公正等问题，让村民的民主决策更加科学，民主票决更加实质，双流县在村、组两个层面设立了议事会，并通过“议事会”这一平台将协商民主引入到村公资金的日常管理中来。为确保议事会发挥实质作用，村公资金项目在实施前，具体实施方式、资金概算、监督验收等细节内容都要提交议事会讨论通过。为了保证议事会的民意基础，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生;为避免议事会成为“干部会”，村、组干部不得超过议事会成员的50%;为加强议事会成员与群众的联系，村组议事会成员实施“包户入户”机制，每名议事会成员固定联系10户左右农户，并采取“一户一表”形式征集农户意见，“一户一表”回收率不得低于本村(社区)常住人口总户数的90%。依托村、组两级议事组织，双流县在村公资金的使用上盘活了基层的协商民主资源。

治理创新把竞争引进来。为了提高村公资金的使用效益，创新公共服务供给方式，引入市场化的机制配置资源，提高公共服务供给效率就显得尤为重要。双流县在村公资金的使用上引入市场机制，将村级公共服务和社会管理的“供给”主体与“生产”主体分离开来，“供给”主体仍为村级社会组织，而“生产”主体则引入市场组织，并由“供给”主体通过招投标等竞争方式确定村级公共服务和社会管理的“生产”主体。中标单位确定后，以村为主体与中标单位签订服务合同，中标单位全权负责提供服务，村级社会组织进行过程监督、结果验收。例如，2014年，双流县共实现竞标和定向委托服务外包项目375个，涉及资金2841.27万元。通过让有资质、有经验的市场组织提供部分村级公共服务，服务和管理更加规范，既提升了服务质量，也提高了群众的满意度。

四点成效

构建了服务型政府建设与基层群众自治的良性互动机制。长期以来，在“乡政村治”的治理格局下，服务型政府建设与基层群众自治成为两个相互独立的体系，二者之间没有形成有效的互动衔接机制。在长期的乡村治理实践中，服务型政府建设与基层群众自治之间不仅没有形成相互促进、相互保障的正面格局，反而陷入了相互抵消、相互阻碍的负面困境。双流县以村公资金为抓手，一方面将政府提供公共服务的责任延伸到基层村一级，并在宏观上对村公资金的使用进行引导和监管。另一方面，又将村民自治的范围扩展到财政性质的村公资金，并借助村民议事会等平台最大限度的吸纳群众参与，经过多年的探索，逐步建立起了基层服务型政府建设与基层群众自治的良性互动机制。

调和了城市和农村社会的紧张关系。由于城乡基本公共服务供给模式上的巨大差异，在中国经济、社会发展取得巨大成就的背景下，城乡基本公共服务保障水平上的差距不仅没有缩小，反而呈现出扩大的趋势。双流县以村公资金的投放为抓手，增加国家在农村地区的公共资源投放，为城乡基本公共服务均等化问题的解决找到了一个有效的载体与渠道。在村级公共服务和社会管理专项资金的保障下，自2009年起，双流各村(涉农社区)共实施村级公共服务和社会管理项目9714项，为农村发展提供了充足的基本公共服务保障。例如，永安镇梨园村在2009-2014年间，使用村公资金共修建和维护道路45公里，维修沟渠28公里;具体到2014年，梨园村实施道路、水利设施建设和维护项目、环境卫生综合整治项目、农村社会治安维护项目及文化活动项目分别使用村公资金26.35万元、7.86万元、1.3万元和3.3万元，四大项目支出占到了村公资金项目总支出的80.26%。通过这些项目的实施，大大提升了村(社区)工作生活环境、治安及基础设施水平，使得农村居民同样可以充分享受到出行方便、生产有序、生活丰富的现代文明，有效地调和了城市和农村社会的紧张关系。

完善了农村基层民主治理体系。在村公资金的使用过程中，双流县着眼于农村基层民主政治建设，着力构建了以村民(代表)大会、村民议事会等为主体的农村基层民主组织体系，以民主参与、民主决策、民主管理、民主监督、民主评议为主要内容的农村基层民主治理体系，以及由村民(代表)大会或村民议事会决策、村民委员会实施、村务监督委员会监督为基础的农村基层民主操作体系。这些体系的建成，增进了农村基层社会不同主体之间的联系与互动，构建了多元主体共同参与、职能明确、运作协调、良性互动的现代农村基层治理体系。

提升了农村基层民主治理能力。要实现农村基层社会的善治，必须提升农村基层社会的民主治理能力。在村公资金的使用过程中，双流县赋予广大村(居)民充分的知情权、参与权、决策权和监督权，使其真正成为了村级公共服务和社会管理的主人，并在民主实践中提升广大村民民主参与的意识和能力。比如，通过进一步规范“宣传动员—收集民意—梳理讨论—议决公示—实施监督—评议整改”的民主管理六步工作法，继续巩固每月25日的“议事日”制度，探索议事会成员退出机制等，切实推进了议事会工作，有效保证了村公资金所实施的每一个项目都从群众中来，由群众监督，并由群众评议实施效果。以黄甲社区为例，通过多次会议和走访调查，村民议事会共收集意见1000余条，并在民主协商的基础上，将钱用在了群众反映强烈的道路、治安、医疗、卫生等项目上。这一过程激发了黄甲社区广大群众的民主参与意识，锻炼和增强了群众的民主治理能力;经第三方调查机构调查，群众对此项工作的知晓率、参与率和满意度均在90%以上。

经验启示

以村公资金为抓手，实现收权与放权的有机结合。双流县通过村级公共服务与社会管理专项资金的投放，使基层政府担起了原来由村级自治组织提供的村级公共服务和社会管理的经费保障责任，并在政策上划定了村公资金使用的“红线”，保留了村公资金使用的财政监督权和审计权。例如，双流县规定，由县审计局对村公资金的使用进行常态化审计，每年审计的覆盖率不低于全县村(社区)总数的30%。通过这些收权的努力，政府可以更为有效地实现“引领”和“掌舵”的功能。另一方面，通过村公资金决策权、使用权和管理权的下放，村民(代表)大会和村民议事会等社会组织真正成为村公资金的运行平台，基层治理可以更多地吸纳多元社会力量参与，从而实现收权和放权的有机结合，提高村公资金的使用效益。

以村公资金为抓手，实现协商与票决的有机结合。双流县村公资金的使用最终由村民(代表)大会按照少数服从多数的原则进行民主决策，体现了票决民主;同时，村民议事会根据村民(代表)大会的授权，对村公资金项目进行征集、审定，村民(代表)大会只能在村级议事会确定的项目范围内进行决策，这又体现了协商民主。协商与票决是民主决策的两个方面，各有优劣。双流县在村公资金使用的决策过程中，采用先协商民主，再票决民主的形式，可以更为有效地利用二者的优点，避免二者的缺点，实现协商民主与票决民主的有机结合。

以村公资金为抓手，实现民生与民主的有机结合。双流县将村级公共服务和社会管理专项资金作为基层服务型政府建设与基层群众自治的连接点，目的在于保障民生、提升民主，实现民生与民主的有机结合。具体而言，双流县以村公资金为抓手，通过民主议定、民主监督、民主评议村公资金项目等方式，形成了一整套规范的民主程序和办法，保障农民群众的合法权益，充分调动了广大农民群众参与村级公共服务和社会管理的积极性和创造性。在这一过程中，村公资金得以更为有效向广大村民最关心、最直接、最现实的现实需求聚焦，有助于提高村公资金的使用效益，促进城乡基本公共服务的均等化，调和城市和农村社会的紧张关系，从而实现民主与民生的有机结合。

通过以村公资金为抓手，双流县成功构建了服务型政府建设与基层群众自治的良性互动机制，对全国其他地方探索“乡政”与“村治”的良性互动开辟了先河、树立了标杆，具有重要的推广价值。当然，在推广的过程中，应当引入一种权变的视角，因地制宜地展开制度设计。构建“乡政”与“村治”的良性互动体系是一项系统性、复杂性、长期性的工作，如果不能结合本地特点统筹制度设计，相关的制度安排必然因缺乏针对性而流于形式。此外，还要注意基层政府的财力支撑和农村地区的人力支持。一方面，以村公资金为抓手带动“乡政”层面的服务型政府建设，需要强有力的财力支撑;另一方面，以村公资金为抓手在“村治”层面驱动基层民主，也需要较为稳定的人力资源支持。只有基层政府真正将村级公共服务和社会管理的责任担起来、权力放下去;同时，广大村民真正成为村公资金的决策主体、实施主体、责任主体，自上而下的服务型政府建设与自下而上的基层群众自治良性互动的格局才能真正形成。