研究农业“补短板”，重点要回答“补什么”“谁来补”“怎么补”这三个基本问题。

“短板”“补短板”的理论基础

认识“短板”与“补短板”问题，必须全面和准确把握其理论内涵及指导意义。

(一)木桶理论

“木桶理论”又称“短板理论”“木桶效应”，是由美国管理学家彼得提出的。

1.理论内涵。“木桶理论”的基本描述是盛水的木桶是由许多块不同类型的木板在桶箍的紧箍下构成的，盛水量也是由这些木板共同决定的;若其中一块木板很短，则盛水量就被短板所限制，这块短板就成为影响木桶盛水量的“限制因素”，即“短板效应”;若要使木桶盛水量增加，只有换掉短板或将短板加长。其核心要义是木桶的盛水量，不是取决于木桶上最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板。

根据“木桶理论”要义、观察木桶“盛水”现象，可以进行以下推论：一是木桶的储水量，不仅取决于桶壁木板的长短，也取决于桶底直径的大小，是否稳固，这里强调的是基础要素资源的数量规模;二是木桶的储水量，还取决于桶壁、桶底所有木板和桶箍的质量，是否漏水、渗水和结实，这里强调的是木桶各构成要素的质量水平;三是木桶的最终储水量，还取决于桶壁、桶底所有木板之间、木板与桶箍之间的配合程度，是否牢固、有缝隙，这里强调的是木桶各构成要素之间的衔接性、契合度和整体合力;四是木桶的最终储水量，还取决于木桶的形状及摆放方式，是正立还是倾斜，是否需要外部条件配合，这里强调的是木桶各构成要素的配置方式、木桶与其他支撑条件的协调程度。

2.理论启示。从上述理论可以得出以下重要启示：(1)“短板”与“木桶”只是一种形象的比喻。所谓“短板”就是指影响“木桶”盛水量多少的一个或多个要素或方面。其重要意义在于为找到和找准“短板”问题提供了视角和方法。(2)“木桶理论”的考察对象是“现有木桶”，要在把握其整体水平的基础上，考察的重点是影响“现有木桶”盛水量的各部分及其短板要素。(3)从“短板”的基本特征看，“现有木桶”的各类短板会有“短”的程度和影响大小上的差异，就必须对各类“短板”的影响程度进行排序，才能为“补短板”进行轻重缓急安排提供方便条件。(4)作为木桶理论考察的重点，“现有木桶”的某些短板具有先天性，比如桶底、桶箍直径的大小，补齐短板，不应该采取人为地扩大桶底、桶箍直径的办法，否则就会破坏“现有木桶”的结构。

(二)新公共管理理论

从“有限政府理论”到“政府干预理论”，再到“公共选择理论”，直至现在的“新公共管理理论”，对政府与市场关系的讨论始终贯穿其中。党的十八届三中全会《决定》对政府和市场关系定位进行了重大创新，由之前很长时期一直强调的“发挥市场在资源配置中的基础性作用”，转变为“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一创新正是体现了新公共管理倡导的基本理念。

1.理论内涵。市场在资源配置中起决定性作用，然而，现实的市场经济运行中充斥着大量的“市场失灵”，如竞争失灵(自然垄断)、公共物品、外部性、不完全市场、信息失灵(信息不对称)、低度量性问题、宏观经济扰动，等等。弥补市场失灵是政府在市场经济中发挥作用的重要理由和基本空间。

2.理论启示。从上述理论可以得出以下重要启示：(1)市场决定和政府有为，是经济社会发展不可或缺的力量，二者有机统一、相互补充、相互协调、相互促进，共同推动经济社会持续健康发展。(2)市场与政府关系理论的指导意义，不仅在于为界定“短板”性质、衡量“短板”影响提供了标尺，更重要的在于为“补短板”提供了基本思路和具体方法，对解决“谁来补”的主体性问题、“怎么补”的路径性问题具有重要启发。(3)市场与政府在“补短板”中的作用，要根据二者的功能和责任确定，不能相互代替、越俎代庖，属于“资源配置”领域的“补短板”问题交由市场解决，属于弥补“市场失灵”的“补短板”问题交由政府或政府委托的第三方组织解决。

(三)马克思主义唯物辩证法

1.理论内涵。唯物辩证法是认识世界和改造世界的根本方法，为深化“短板”“补短板”问题认识，提供了基本原理和科学方法。坚持唯物辩证法的科学态度，用联系、矛盾、创新的发展观及方法论，去研究分析“看短板、找短板、补短板”问题。一是“短板”不仅指整体和全局中的“短板”，更存在于局部之中。二是要坚持两点论和重点论的统一，既要全面把握造成发展问题的各类短板性因素，又要善于抓住影响事物发展的主要“短板”及其主要方面，“都是短板就都不是短板”。三是要按照发展新理念的要求，全面把握事物发展中的动力培育、空间拓展以及体系和体制构建等各类短板性问题，既要客观分析问题的性质及表现，也要准确判断各类短板的轻重及影响。四是在“补短板”的方式方法选择上，既要坚持立足全局、创新发展，又要因地制宜、因时制宜、因情制宜，紧紧抓住主要短板及其主要方面，拎着“衣领子”、牵住“牛鼻子”，解决重点和关键短板，带动全局发展，做到精确施治、精准发力、补到实处。

2.理论启示。从上述理论可以得出以下重要启示：(1)联系的观点中关于整体与部分的“性能”，实质上强调了质量效益问题;创新发展理念也把“质量效益”摆到发展目标的突出位置，都说明“短板”数量和质量不仅影响事物发展的数量规模，同时还影响质量效益。因此，可将“短板”定义为“影响事物发展规模、速度和质量、效益的某些抑制性因素或方面”。(2)唯物辩证法的重要指导意义，不仅在于为找到、找准“短板”问题提供了视角，更重要的在于为“补短板”提供了基本要求和科学方法，对进一步解决“怎么补”的方法性问题具有重要启发。(3)按照“两点论”与“重点论”统一的观点，“短板”有“主要短板”与“次要短板”之分，有“主要方面”与“次要方面”之分，因此对各类“短板”的“短”的程度及影响水平进行排序，就成为按照轻重缓急要求开展“补短板”的重要基础和前提。

农业“短板”“补短板”的基本认识

(一)农业的“短板”领域及其分类

所谓农业现代化“短板”，就是指影响农业现代化发展速度、水平和质量、效益的某些抑制性因素或方面。根据“木桶理论”揭示的影响木桶盛水量的“短板”领域，我们将农业现代化发展中可能存在“短板”的领域分为4个方面：

1.资源禀赋。主要包括耕地、山地、森林、水资源、气候、地形地貌等自然资源的供给数量和布局状态，及其承载的农业人口数量。在这个领域，自然资源具有先天不可再生性，增加数量的可能性很小;农业人口资源数量大、布局散，单位农户家庭占有农业资源规模小;减少农业人口数量、缓解资源压力，不仅受经济社会发展阶段和结构的影响，更取决于工业化、城镇化的速度与质量，是个漫长的变化过程，不可能一蹴而就和人为加速。

2.要素质量。主要包括土地、水资源、农业劳动者、农用资金、农用生产资料、农业基础设施、装备及生态环境等生产性要素的质量和可利用程度，也包括农业知识、技术、制度、创新等服务性要素的质量水平和等级状态。在这个领域，生产性要素和服务性要素的质量水平，取决于农业发展所处阶段，农业资源开发水平，政策、制度的完备程度，以及工业化、城镇化、科技化的支撑能力。要素的质量水平一般是无形的、隐性的，很难看得见、摸得着，需要通过一定的技术测量和实际运用才能发现其水平高低和适用程度。

3.资源配置。主要包括农业经营的集约化、专业化、组织化、社会化水平及其有机结合程度，农业经营规模与经营方式，普通农户与新型经营主体的数量关系及质量水平，农民联合合作与社会化服务，农业产业化发展与新业态发育，农业功能拓展与农村一二三产业融合发展，以及经营管理方式创新，等等。这个领域：具有全方位、立体性特征，经营主体参差不齐，经营方式五花八门，产业发展纵横交错，联结机制错综复杂;既是发挥市场作用的关键领域，也是发挥政府作用的重要方面。

4.支撑条件。主要包括制度、政策及其运行的体制机制等方面的内容，如农业公共管理体制与工作业绩考核机制，农村土地制度、产权制度，农业支持保护体系与支持方式，财政支农、金融支农、农业用地农产品市场调控、对外农业合作等农业公共政策等。这个领域，直接涉及农业公共管理部门的职能定位及业绩考核方式，涉及农业公共政策的目标定位、实施手段与效果评价，涉及农业农村经济体制改革的思路、原则与路径。

从上分析，可将农业现代化发展中的可能性“短板”分为以下几类：一是要素数量型“短板”。如农业人口多、土地资源少、水资源匮乏且分布不均;农业劳动者年龄、知识老化;农业经营规模小、布局分散等。二是要素质量型“短板”。如农药、化肥、农膜过量使用导致水土污染大，土地质量差，生态环境恶化;农业品种、技术、装备落后;高标准农田规模小、标准低，水、电、路等农业基础设施落后等;农业人力资本水平不高等。三是要素配置型“短板”。如普通农户数量多，农业规模小，经营方式落后，新型经营主体生命力短、质量不高;农民联合合作水平低，农业专业化社会化服务发育不足;农业标准化、信息化、产业化水平低，新业态发育不足;农业功能单一，农村一二三产业融合发展不足;农业资源开发利用过度，经营管理创新不足等。四是体制政策型“短板”。如业公共管理涉及部门多、职能定位不准，政出多门、力量分散，业绩考核机制不健全;农产品生产与进出口宏观调控不利，市场体系不健全;农产品质量安全监管不到位，品牌建设服务滞后;财政支农、金融支农力度小、标准低、覆盖窄，农业政策体系、法律体系和制度体系不健全等。

(二)农业“短板”方位与“补短板”目标

构建现代农业生产体系、经营体系、产业体系，是大力推进农业现代化的重要抓手;健全现代农业政策体系，是加速农业现代化的重要支撑。因此，准确把握农业现代化“短板”在“四大体系”各领域中的方位及表现，科学合理确定“补短板”目标，对深入研究“补齐农业现代化突出短板的对策”问题具有重要意义。

1.农业“短板”的方位。具体地说：(1)对“生产体系”构建影响较大的可能性“短板”因素包括：资源禀赋之短，资源开发与利用方式之短，基础设施之短，科技装备之短，生态环境之短等。(2)对“经营体系”构建影响较大的可能性“短板”因素包括：农业劳动力数量与素质之短，新型农业经营主体发育之短，经营规模、经营方式与经营模式之短，农民联合合作组织之短，社会化服务之短等。(3)对“产业体系”构建影响较大的可能性“短板”因素包括：农业产业化经营之短，农业多功能开发之短，“互联网+”下的新业态发育之短，农产品加工业之短，农村一二三产业融合之短等。(4)对“政策体系”构建影响较大的可能性“短板”因素包括：农业公共管理部门设置、功能定位、管理行为与业绩考核之短，农业公共政策功能和目标定位之短，农业政策、法律、制度之短，财政支农、金融支农之短等。

2.农业“补短板”的目标。总体上，补齐农业现代化“短板”是为了加速农业现代化进程，主要目标包括：提高农业综合生产能力，保障粮食安全和重要农产品有效供给，增强农业供给质量效益，保护农业资源环境，促进农民收入持续较快增长等等。具体到“四大体系”构建上，补齐相关领域的“短板”要实现的具体目标是：(1)通过补齐生产体系“短板”，提高农田有效灌溉面积、农作物耕种收综合机械化率、农业综合生产能力和农业科技进步贡献率，提高主要农作物化肥利用率、主要农作物农药利用率、农膜回收率和农业资源利用率、土地产出率，缓解资源压力、治理生态环境。(2)通过补齐经营体系“短板”，创新经营主体、经营方式与经营模式，提高多种形式土地适度规模经营占比、农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率;提升管理创新水平和科技贡献率，提高全要素生产率。(3)通过补齐产业体系“短板”，深化农业产业化经营，拓展农业功能，促进农村一二三产业融合，推进全要素生产率和农业产业综合素质与效益提高，提高农产品加工业与农业总产值比、农产品质量安全例行监测总体合格率。(4)通过补齐政策体系“短板”，优化农业公共管理部门与职能定位，提高公共管理质量与效率，提高政策资源使用效率，提升全要素生产率，实现保障粮食安全和重要农产品有效供给、保护农业资源环境、促进农民就业增收等公共利益，以提高农业公共政策的精准性、指向性。

(三)找准和补齐农业“短板”的方法

1.找准农业“短板”的方法。一是高处寻。要用战略思维、国际眼光去寻找我国农业现代化的“短板”。要善于从高处着眼、多视角观察，站在理论看实践，站在国际看国内，站在中央看地方，站在整体看局部，站在前沿看当下，用“望远镜”与“显微镜”，全局观、细处看、深入纠，发现“短板”方位。二是基层找。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”要善于下基层、聊农情、听实情，多听取基层干部的反映、农民群众的呼声，多观察农业发展实践中的现实问题、制约因素。紧紧围绕基层干群反映多、实践当中制约大的问题，细观察、多分析，找到“短板”位置。三是横向比。要善于利用比较的方法，开展国际比较、地区比较、行业比较、领域比较，发现不同国家(地区)、不同区域、不同行业、不同领域中的不同“短板”问题及其不同表现、不同影响。在与发达国家(地区)、领先区域、先进领域、健康产业的比较中，寻差距、查不足，分析“短板”差异。四是纵向看。历史地看问题，不仅能总结经验，也有利发现问题。要善于站在当下、回顾历史，总结改革开放以来农业农村经济发展实践，研究不同发展阶段面临的不同“短板”问题。要注重从不同发展阶段的分析中，弄清楚“短板”的共性与个性特征，长期性与阶段性影响，甄别“短板”性质。

2.农业“补短板”的方法。找到、找准农业现代化“短板”，为“补短板”打下坚实基础。补齐农业现代化“短板”要有好科学的方法。

(1)甄别“短板”性质。首先要判断“短板”类型，是属于要素数量型、要素质量型、要素配置型，还是属于体制政策型;其次要分清“短板”属性，是属于资源配置性“短板”，还是政府职能性“短板”，还是具有双重属性;第三要确定“短板”的方位，是影响生产体系、经营体系、产业体系构建的，还是影响政策体系构建的，还是具有多重影响。

(2)科学“短板”排序。要在高处寻、基层找、横向比、纵向看的基础上，分析清楚哪些属于“主要短板”、哪些属于“次要短板”，什么是短板的主要方面、什么是短板的次要方面;分析清楚哪些属于长期性“短板”、哪些属于阶段性“短板”，哪些属于普遍性“短板”、哪些属于个性化“短板”;分析清楚各类“短板”的影响方向、影响机理、影响范围、影响程度，然后按“短”的程度对“短板”排序。

(3)制定“补短板”规划。在甄别“短板”性质、科学“短板”排序的基础上，要注重制定科学的农业现代化“补短板”规划，明确“补短板”的指导思想、基本原则、目标任务，提出“补短板”方式方法、基本路径、具体措施，界定“补短板”的主体责任、组织方式、考核机制等。

(4)推演“补短板”效果。对政策效果开展逻辑推演，是检验政府决策、政策实施科学性的有效方式。农业现代化“补短板”政策，涉及主体多、影响范围大，能否取得有效性和可持续性的政策效果，关系重大。因此，在“补短板”政策出台前，有必要邀请各方专家、利益攸关方，联合开展政策推演，从运行逻辑上检验政策目标与政策效果是否一致，从利益关系上检查主体职能与“补短”行为是否匹配。

(5)确定“补短板”路径。首先，通过找“短板”、定方位，并确定“短板”性质和排序，明确补齐农业现代化“短板”需要“补什么”。其次，按照政府与市场的职能划分，明确补齐农业现代化“短板”需要“谁来补”。对属于资源配置、要素流动领域的农业现代化“短板”问题，应通过发挥市场决定性作用去“补齐”;对属于弥补市场失灵，或者制定规则、维护公平领域的农业现代化“短板”问题，应有效发挥政府作用。这一般分为两种情况：一是属于提供农业公共产品和公共服务，或者是为了实现农业公共目标的“短板”问题，应该由政府直接“补齐”;二是属于需要动用政府公共资源引导资源要素配置的“短板”问题，应该由政府引导市场或委托社会第三方间接“补齐”。第三，优化“补短板”方式，明确农业现代化“短板”需要“怎么补”。采取抓住关键“补”、立足实际“补”、协调推进“补”、长短结合“补”、标本兼治“补”等方式，补短为长、转弱为强、化劣为优、变被动为主动。

(作者单位：农业部管理干部学院)