改革农村集体产权制度是十八届三中全会的明确要求，是全面深化农村改革的重要任务，五中全会提出要进一步完善农村集体产权权能。四川省成都市温江区作为全国29个改革试点县(市区)之一，在积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革中，大胆探索，试点引领，创新发展，成效明显。

积极稳妥推进改革试点

强化组织领导，加强督查指导。成都市温江区将农村集体资产股份权能改革作为全面深化农村改革的重要内容，试点启动初始便成立了由区主要领导任组长、区分管领导任副组长的改革试点工作领导小组，下设办公室，建立区级联席会议制度，统筹、指导和协调全区农村股份合作制改革工作。在农村集体资产确权颁证方面，区财政先后安排专项资金4000余万元给予支持;在农村集体经济股份合作制改革方面，区镇两级对试点村(社区)统筹安排专项资金，保障试点工作稳妥推进。为保证风险可控，温江区按城郊型、重点开发型、土地综合整治区域、纯农业区域等类型，从各镇(街)优选1个以上富有代表性的村(社区)作为改革试点。针对一些地方存在的“对股份量化的目的意义认识不足、因人口‘生添死减’调整股权”等问题，温江区对量化范围、股权设置、股权管理、公示备案等重点领域和关键环节的做法要求进行全区统一。为推进改革试点，温江区由区级相关部门业务骨干组成工作督导组，镇街成立指导小组，对试点村(社区)进行现场办公指导，并邀请四川省社科院专家等作为咨询专家团队，定期开展问题巡查会诊，共同研究制度设计，同时把改革试点任务纳入区级相关部门和镇街重点工作目标，由区目标督促办公室牵头开展专项督查，对照责任清单，跟踪督导推动。

细化试点方案，完善配套政策。温江区紧紧围绕集体经济组织成员界定及管理、推进多种形式股份合作、赋予农民更多财产权利、促进农村生产要素有序流动的工作主线，制定印发了《温江区积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点的实施方案》，设计好全区改革试点的“施工图”“时间表”“任务书”。同时，完善配套政策，形成一批制度成果。在省里率先出台《四川省农村集体经济组织成员资格界定指导意见》、成都市出台《成都市农村集体经济组织备案管理办法(试行)》《成都市农村集体资产股权登记和交易管理办法(试行)》的基础上，温江结合本区情况制定了《温江区农村集体经济组织管理办法》《温江区农村集体经济组织成员身份界定办法》《温江区股份经济合作组织示范章程》《温江区农村集体资产股权有偿退出管理办法》等，使各项改革在推进实施中有章可循，有规可依。

全面清产核资，摸清集体家底。按照试点方案，温江区在推进改革试点工作的同时，扎实开展清理资产“回头看”，对集体所有的资产确权到村、到组，对未确权到户的农用地、集体建设用地等资源性资产，集体所有的房屋、设施、设备等经营性资产以及集体所有的现金、银行存款、有价证券等流动资产进行全面核实，妥善处理债权债务和历史遗留问题，并及时召开村(组)集体经济组织成员大会，形成清产核资结果决议，分类登记造册，对集体资产做到家底清楚，心中有数。

确认成员身份，核发成员证书。温江区坚持依据法律、发扬民主、尊重历史、维护稳定的原则，结合农户土地承包、享受权利、履行义务等情况，按照原始取得、法定取得、申请取得三种方式对集体经济组织成员进行资格厘清，确认成员身份，颁发成员证书。组织《章程》明确规定，从实名登记建档之日起，除非集体经济组织成员所持的集体股权发生流转交易行为，否则该成员的资格不随人口自然增长和自由迁徙而重新调整。在具体方法上，坚持群众充分参与，自治讨论决定;在具体时点上，由村组成员讨论决定，政府不作硬性要求，只作业务指导;在操作程序上，探索了民主制订成员确认方案、细化确认条件、推选调查小组、以家庭为单位清查核实、三榜公示定案、户代表大会表决确认、实名制登记建档、报镇街政府和区农发局备案建库的工作流程。

股份量化资产，推进股份合作。温江区探索开展了以“人口固化、土地固化、股权固化”“集体资产股份化、集体土地股权化、改造集体经济组织治理机制”为主要内容的集体经济组织股份合作制改革工作，明确改制后的集体经济组织不设集体股，只设资产股和资源股。资产股按界定的成员人数及其成员的“农龄”计算，资源股则按界定的成员人数计算。资产股以人民币1元为1股，资源股以土地面积1厘(6.65平方米)为1股。量化到人的资产股和资源股由股份经济合作社编制成员股份量化清册，以户为单位向持股成员颁发记名股权证书，落实农民对集体资产股份的占有权和收益分配权。量化后的资产股和资源股实行“生不添死不减”静态管理。在股份合作改革后集体经济组织的管理方式上，温江区以村民小组为单元建立股份经济合作社、以村(社区)为单元建立股份经济合作联社，规范合作社的资产经营、股权管理和收益分配。按照现代企业制度的要求，选举产生组织机构，创立股东(代表)大会、董事会、监事会分设的管理机制。股东(代表)大会是最高权力机构，实行一人一票制;董事会是具体执行机构，负责日常经营管理;监事会对日常经营活动进行监督，保障每个股东(代表)的民主决策和民主监督作用。

主动对接市场，拓展股份权能。一是综合利用集体建设用地。温江区万春镇幸福村通过土地综合整治整理出142.1亩建设用地，其中58.5亩用于农民居住区建设，41.1亩用于就地发展幸福村旅游度假产业，42.5亩被区土地储备中心收购，用于发展万春镇旅游度假产业。二是规范流转土地。温江区万春镇成立了农村产权流转管理服务中心，推动农村产权登记常态化、流程化、信息化，万春镇土地承包经营权规范流转2.2万亩，规模流转1.6万亩。为防控土地流转风险，成都市探索开展全国首创土地流转履约保证保险试点。保险公司按土地流转交易额的3%收取保费，其中农民承担20%，业主承担80%。成都市财政配套专项资金，对自愿参加保险的农民和业主采取以奖代补的方式给予50%的保费补贴。以一亩地1000元/年的租金计，农户只需缴纳3元的保费就给土地流转上了“保险”。一旦业主出现经营风险无力支付土地租金，保险公司将按履约保证保险向农民赔付租金。三是市场化运营集体资产。温江区万春镇天乡路社区引进企业修建农贸市场，并给予其40年的经营权。2015年，天乡路社区从该项目获得红利金18万元，以后逐年递增。同时，该社区通过公建民营的方式，创立创客空间，目前已收储601个创业项目。此外，万春镇幸福村创建“专合组织+龙头企业+家庭农场+基地+农户”模式，发展产村相融的旅游度假村落，通过120余次会议“争吵”协商，将群众发展集体经济的自发愿望引导为自觉行为。四是推进集体股权抵押担保、继承和有偿退出试点。温江区结合本地实际拟定相关办法，引入交通银行温江分行开发了集体股权抵押融资金融产品，筛选确定了有融资需求的农户积极推进试点。目前，万春镇天乡路社区已有2户办理股权抵押，3户办理了商铺股转让，50余户办理了继承过户。万春镇幸福村利用集体建设用地抵押融资，将各农户宅基地使用权“小证”收回整理为集体建设用地使用权“大证”，向成都农商银行融资4770万元。

总体来看，农村集体资产股份权能改革在成都市温江区已经取得初步成效，广大群众对改革成果亦比较认可。在实地调研和走访座谈中，我们从老百姓脸上洋溢的笑容，也深切感受到农民群众对改革的期许。

——明晰了集体产权关系。改革理顺了农村集体收益分配关系，增强了农民的获得感，群众对集体资产经营更为关心，每年集体经济组织对本组织成员都有分红。2015年，温江区天府街道人均分红3400元，万春镇天乡路社区人均分红3991元。

——促进了集体经济发展。对镇、村、组三级集体经济组织名称进行了规范，颁发了组织证明书和组织机构代码证，保持集体资产管理的完整性。改革中坚持政经分离，鼓励集体资产运营主体开展联合与合作，多种形式发展集体经济，增强了管理者的经营意识和群众的参与意识，激发了农村集体经济发展活力。目前温江区集体资产总量达5.4亿元，集体资产在百万、千万元以上的村(社区)分别达58%和9%。

——提升了村级治理水平。初步构建了以村级党支部为核心的基层治理机制。改革试点各项工作充分尊重群众意愿，重大方案和议题实行民主讨论、民主表决，增强了基层干部和群众民主议事能力，完善了集体股份合作组织民主监督管理机制，建立完善了“三重一大”(重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用，必须经集体讨论做出决定)、“六公开”(公开清产核资结果、成员界定结果、股份量化方案、股份量化清册、合作社章程、股东代表名册)等内控制度，促进了农村社会和谐稳定发展。

当前亟待解决的一些问题

农村集体经济组织法律地位的问题。《宪法》和《物权法》规定，农村集体经济组织是农村集体资产的管理主体，依法代表全体成员行使集体资产所有权。目前国家尚未出台专门的法律法规，明确农村集体经济组织的法人性质，股份合作制改革后的集体经济组织在登记注册上存在制度空白，特别是社会信用代码推进工作尚在进行中，致使农村集体经济组织市场主体地位缺失。按照国家《质检总局关于贯彻落实法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案有关事项的通知》的要求，从2016年1月1日起，质监部门(市场监督管理部门)不再向机关、事业单位、社会团体及其他依法成立的机构发放和更换组织机构代码证书，集体经济组织无法凭借组织证明书开设银行账户，开展经营活动。对此需要引起足够重视，抓紧研究解决。

集体经济组织成员股权继承和有偿退出的问题。有偿退出和继承的是集体经济收益分配权，还是包括按份共有的集体财产权;退出人员和继承对象是否享有对集体经济组织经营管理的参与权、决策权或重要人事的选举权、被选举权等等，这些问题没有清晰规定，对农民集体法人财产权稳定、集体资产营运管理等都形成困扰，同时也影响股权市场化交易。

农村产权交易配套机制的问题。农村产权流转交易中介机构发展滞后，没有专门的土地经营权等农村产权价值评估和行业标准。同时，交易配套政策、交易的风险及纠纷调解机制尚未建立。如农村产权抵押贷款手续繁琐，金融产品开发不配套;编码、鉴证、监管尚未统一;集体资产信息化监管平台建设滞后等问题，制约着农村产权交易平台和体系建设。

林权改革遗留问题较多。前几年进行集体林权确权登记颁证过程中，由于时间紧、任务重、经费少，林权颁证存在错登、漏登问题，加之法律法规不健全不完善等，历史遗留问题多年未得到有效化解，给新一轮深化林权改革带来了制度障碍。同时，集体林改无专项经费补助和奖补政策，主要靠县(区)自筹解决，地方主动改革的积极性不足。

相关政策建议

农村集体产权制度改革是农村发展的迫切需要，是对农村生产关系的重大调整，涉及众多农民的切身利益，涉及法律政策的修改完善。顺利推进这项改革试点并取得成效，要求承担试点任务的党委和政府部门高度重视，大胆探索，稳妥推进。

坚守改革底线不动摇。贯彻落实好习近平总书记在安徽小岗村农村改革座谈会重要讲话的精神，进一步提高思想认识，坚定不移地推进农村改革发展与和谐稳定，牢牢守住农村土地集体所有制不动摇、耕地面积不减少、粮食生产能力不削弱、农民利益不受损害这四条红线。加强对农村集体资产股份流转的指导，现阶段要强调限定在本集体经济组织内部封闭运行，防止少数人控制和外部资本冲击。

坚持以人民为中心的改革观。引导各地紧紧围绕为了农民、依靠农民来推进改革。一是尊重农民意愿，把选择权交给农民，而不是替农民选择，让农民在反复“争吵”过程中，通过协商协调，达到说服与被说服，真正让农民把意愿充分表达出来、体现出来;二是让农民有获得感。改革是要更大限度地保障和增进农民集体资产权益，要给农民赋权增利而不要与农民争权夺利。要把农民满意不满意、拥护不拥护作为检验改革成效的重要标准。

加快农村集体经济组织立法建设。加强顶层设计，完善法规政策，建议有关部门加快农村集体经济组织立法进程，明确社区型集体经济组织市场法人地位。同时，尽快出台社会信用代码登记办法，做好与组织机构代码主管部门的衔接，疏通“最后一公里”肠梗阻，为推进改革创造条件。

坚持因地制宜因村施策原则。各地农村情况千差万别，改革不可一蹴而就，更不能一刀切;要坚持因地制宜、因村施策的原则，不能一个尺码裁衣，要给地方政府和村集体具体“施工”留出空间。

增强改革主动性和行动感。农村集体产权改革麻烦事多，基层干部担责大、获益少，往往还要限权让利，推动改革的动力不足。要进一步激发基层干部群众改革的责任感和主动性，研究完善改革的激励机制、改革成本分担机制和改革试点容错机制，让基层愿改革、敢改革、会改革，形成深化农村集体产权制度改革的强大合力。

(作者单位：祝卫东 中央农办二局;师高康 彭力 农业部经管司)