农业融资担保与政策性农业保险同属金融支农的主题，前者重在解决农业融资难的问题，后者重在解决农业风险多的问题。同时，二者又都是金融支农的“短板”，是社会各界关注的热点与盲点，也是金融支农工作的重点与难点，需要引起高度重视并加以推进。

基本情况

(一)农业融资担保情况

浙江省农业融资担保工作起步早、发展快、亮点多，为促进金融资本投入农业，有效缓解农业融资难问题发挥了积极作用。一是担保体系逐步构建。全省500多家在册担保机构中，有涉农担保机构80多家，注册资本20多亿元，年担保余额60亿左右。其中，由各级财政和供销社联合出资的农信担保公司41家，由各级财政和涉农部门联合出资以及以专业协会或农业龙头企业牵头成立的涉农担保公司40多家。此外，各种合作性、互助性担保组织以及一些商业性担保公司也在不同程度地开展涉农担保业务。二是注重为农扶农惠农。引导涉农担保机构以支农扶小解困为服务方向，以开展涉农融资担保为主要业务，实行低保费、微赢利的服务模式。比如：温岭市农信担保对残疾、低保人员申请5万元以下和从事粮食作物种植户申请10万元以下的担保免收保费，其他涉农融资担保费率仅为商业担保机构的30%(每月0.8‰);平湖市农业发展服务有限责任公司，专门为专业大户、家庭农场、农民专业合作社等农业经营主体提供融资信用保证服务，已累计提供担保贷款3亿多元。三是实行合作共赢机制。建立完善政府注资推动+银行授信增信+担保平台融资+农户(企业)诚信获贷四方合作机制，达到政府放大财政支农资金杠杆作用、合作银行有效化解涉农贷款风险、担保公司得到资金增信、农业主体及时获取贷款的共赢目标。比如，椒江农信担保公司获得财政注资后，通过与农村合作银行合作，允许获取最高达10倍于注册资本金的担保额度，并明确通过农信担保的贷款按基准利率执行，粮、棉、油、菜和生猪养殖等的贷款还在基准利率的基础上再下浮10%。四是突出风险防范管控。严格内部管控制度和规范业务流程，强化业务监管和风险防范，严防系统性农业信贷担保风险发生。比如：湖州市农信担保公司引入银行信贷防范风险的管理制度和操作办法， 成立法务部和资产保全部，在按规定提取未到期责任准备金、担保赔偿准备金、一般风险准备金的基础上，还从政府补偿和奖励中提取67%建立担保风险基金，建立了有效的风险化解机制。

(二)政策性农业保险情况

浙江省政策性农业保险经历了小范围试点、扩大试点和全面推进阶段。目前，政策制度逐步完善，运行机制日趋成熟，现代农业的“稳定器”功能日益显现。一是工作体系不断健全。政策性农业保险的协调监管组织、经营服务组织和勘险评估组织基本构建，“政府推动+市场运作+共保经营+自主自愿”的经营模式基本形成。目前，由在浙10家商业保险公司组建“政策性农业保险共保体”，共同经营保险业务。二是制度机制逐步完善。省政府和省农险协调办先后出台《关于推进政策性农业保险的若干意见》《关于鼓励开展特色农业保险品种试点工作的通知》《关于加快推进生猪保险与无害化处理联动的指导意见》《关于开展政策性农业保险共保体协同推进机制试点的通知》等政策文件，并出台地方政府规章——《浙江省实施<农业保险条例>办法》，使农业保险的政策制度体系和运行机制不断完善。三是险种开发稳步推进。截至4月底，全省共开发农业保险险种54个，其中中央财政补贴险种9个，省级险种27个(含试点险种)，市县试点险种18个，基本涵盖了各大主导产业和区域农业特色产品，险种数量居全国前列。四是保险规模持续扩大。从覆盖地区看，已从试点时的11个县(市、区)扩大到所有涉农县(市、区);从保费规模、风险保障、参保农户看，已分别从2007年的0.73亿元、23.48亿元和1.38万户扩大到2015年的8.9亿元、458亿元和445万户。五是功能作用更加明显。探索价格指数保险、气象指数保险、综合保险、产量保险等农业保险新形式，促进农业保险由保成本向保产量、保基本收入转变;创新建立农业保险与农业转型升级、面源污染治理、无害化处理等联动机制，着力发挥农业保险的多重功能。如生猪保险和死亡动物无害化处理联动模式，既推进了生猪产业的健康发展，又强化了农户的环保意识，更解决了病死动物乱丢弃的问题，获得了社会各界的广泛认可。

主要困难与问题

(一)农业融资担保面临的主要困难与问题

服务体系难以形成全覆盖。一是现有涉农融资担保机构良莠不齐，难以担当为农服务责任。有的“挂羊头卖猪肉”，偏离为农扶农方向;有的制度机制不完善，缺乏为农服务的动力。二是受职能部门重视不够、经济下行压力加大、互保联保风险频发和“三农”经济弱质性等因素的影响，涉农融资担保机构发展空间有限。三是在担保行业推行“减量提质、做大做强”的大背景下，对于担保规模小而散、风险系数大、代偿能力弱的涉农融资担保机构来说，缺乏竞争优势。

业务拓展难以做到全方位。一是涉农融资担保机构注册资本金的渠道不多，来源较少，普遍规模不大，在与银行业金融机构合作的过程中，往往处于弱势地位，限制了业务的拓展。二是由于涉农融资担保机构实行让利惠民政策，采取低保费、低利率、微赢利的运行模式，这意味着涉农担保业务做得越多，可能造成亏损的概率也越大，使专注涉农担保业务的涉农融资担保机构不敢扩大业务。三是涉农融资担保业务规模小、成本高、潜在风险大，造成代偿损失的不确定因素多，如果政策支持与防范机制没有跟上，就会影响担保机构拓展业务的积极性。

风险防范难以实现全管控。一是涉农融资担保机构虽然对风险管控高度重视，采取了一系列的风险防范措施，但由于受外部经济环境的影响和“三农”经济弱质性的制约，担保对象出险率仍呈上升趋势，近几年，全省涉农担保机构的代偿率一直高于2.5%。二是由于缺少可持续的平均市场利润或者相应足够的财政补助和税收优惠，使当前涉农融资担保机构多数处在盈亏平衡点的边缘，有的甚至亏损营运，生存状况不容乐观。三是在利润最大化导向之下，涉农担保机构获得与银行业金融机构合作的贷款担保客户多为银行业金融机构不愿单独放贷的非优质客户，相当一部分的涉农担保业务是在权衡公益性与收益性之后的无奈选择，这无形之中增加了风险管控难度。

(二)政策性农业保险面临的主要困难与问题

推进力度还不均衡。一是险种开办参差不齐。受财政实力、对农险重视程度等因素影响，各地险种开办差距较大，多的开了几十个，实现全覆盖，少的才开几个，离农户“想保能保，愿保尽保”的要求差距较大。二是财政配套压力大。按照保费分担办法，险种开办越多、参保农户越多、规模越大，地方财政配套越多，致使农业主产区、原欠发达地区的地方财政配套压力大，部分地方的农业保险财政预算严重不足。三是政府支持发动不够。一些地方错误认为农业保险完全是市场行为，缺少组织发动的意识和责任;一些地方农险协调机构形同虚设，推进力度不大，顺其自然发展。

保障水平还不够高。一是化解风险能力偏弱。在保基本、保大户、保大灾和低保费、低赔偿的原则下，农险只能保障物化成本的一部分，还无法达到保产量、保收益等较高保障水平;利用农险规避市场风险的机制虽然正在探索，但尚未建立推广。二是制度机制不够完善。动态调整保险条款机制还没有完善，致使一些已经开设多年的险种保额偏低、费率偏高，保障水平难以满足农户需求;风险分散机制尚不完善，化解巨灾风险压力大。三是多重功能挖掘不够。浙江省高效特色精品农业发展较快，高投入、高价值、高风险、高收益农产品较多，农业融资需求也较大，而在发挥农业保险的产业引导功能、金融衍生功能等方面却相对滞后，还有较大潜力可挖。

保险覆盖面还不宽。一是参保率还不高。尽管浙江省险种较多，基本涵盖了粮油、畜牧、渔业等产业，但大多局限于传统产品。农民的保险意识还比较淡薄，依赖思想严重，一些财政补贴比例高的险种参保率比较高，而一些农户自负比例高的险种参保率就比较低。二是定损理赔还不到位。保险公司对政策性农业保险的地位作用认识还不到位，服务能力离农户的期望还有一定的差距，基层服务体系不健全、定损不到位、理赔不及时等问题还不同程度存在。三是共保模式还需完善。共保经营的共同决策、信息共享、绩效考核等机制还不够完善，安全有序、适度竞争的经营机制需要进一步健全。

对策建议

(一)坚持短期治标与长期治本相结合，切实破解农业融资担保瓶颈问题

构建全覆盖的服务体系。一是按照“政府支持、专注农业、市场运作、银担共赢”的原则，加快推进政策性农业信贷担保体系建设，使每个县(市、区)域特别是农业大县有一家政策性农业信贷担保机构或省政策性农业信贷担保公司分支机构。二是通过风险补偿、资金补助、税收优惠、考核激励等方式，鼓励现有商业性担保公司和社会资本入股农业融资担保机构开展农业融资担保业务。三是探索推广各种合作性、互助性农业融资担保组织开展农业融资担保业务，构建政策性、商业性、合作性相结合，适当竞争、互为补充的农业融资担保体系。

开展全方位的业务拓展。一是坚持姓农为农扶农。明确农业融资担保的准公共产品属性，不以追求利润为目标，实行低保费、低利率、微赢利的运行模式;在业务方向上，结合农业产业政策和财政政策、金融政策“三位一体”协同推进，以开展纯农业融资担保为主要业务。二是健全政策扶持机制。在完善政策性农业信贷担保机构财政投入机制的基础上，建立健全与涉农融资担保业务相挂钩的担保费补助、代偿补助、税收优惠等政策扶持机制;整合引导农业产业化贴息、种粮大户贷款贴息、农业贷款风险补偿、农业保险保费补贴和农村金融机构定向费用补贴等资金与涉农融资担保扶持政策挂钩，形成政策集聚效应。三是实行项目推介服务。建立农业融资担保项目目录清单和农户(经营主体)贷款需求目录数据库，实行动态调整和分类筛选推介机制，农业信贷担保项目目录清单定期公布，农户(经营主体)贷款需求目录根据贷款用途、经营状况和信用程度等情况，分为一类项目(优先支持)、二类项目(重点支持)、三类项目(一般支持)进行筛选推介服务。

实现全管控的风险防范。一是完善风险防范体系。研究完善符合农业融资担保特点的行业标准、监管办法和风险防范机制，规范农业融资担保行为;加强农业信贷担保机构经营风险管理，建立风险识别、风险内控和风险救助等制度，科学确定保证金、担保倍数和利率水平，明确“银担”风险分担比例和风险准备金提取方式、标准、监管等内容。二是健全征信用信机制。建立客户授信调查、审查、审批和授信后管理的标准化流程，构建一个集评信、授信、用信于一体的政、银、担、农四方对接平台，实现农村评信、授信、用信和违信处罚全覆盖，营造良好的农业融资担保信用环境。三是营造良好运行环境。不断促进农村土地、房屋、集体经济股权等确权登记颁证，完善农村产权交易市场与制度，激活沉睡的农村资源。改进绩效考核和风险问责机制，提高对农业融资担保贷款的风险容忍度，降低或弱化赢利考核要求，建立完善以涉农担保业务规模、受惠农户(主体)个数、为农服务水平、风险管控成效等为主要内容的业务绩效考评指标体系。

(二)坚持多方联动与多措并举相结合，切实提升政策性农业保险发展水平

整合力量加大推进力度。一是明确责任措施。强化县乡两级政府在推进农险工作中的主导地位，明晰地方农险协调机构的职能和责任，硬性规定险种开办率、大户参保率、定损理赔效率、农户满意度等作为农险评价考核的主要指标，切实将农险工作纳入农业现代化和新农村建设目标考核。二是完善工作推进机制。研究完善共保经营模式，建立健全安全有序、适度竞争的农险经营机制;优化农险决策制度设计，调整险种开设、条款拟订等权限，使险种开设、保险费率、保额等与各地实际更相匹配。三是加大财税支持力度。硬性规定财政对农险保费补贴的预算标准，确保各级财政保费补贴资金逐年递增;完善农业保险税收优惠政策，对涉农保险业务给予更大的税收优惠，对相互制农业保险公司免征企业所得税;探索完善农业贷款保险制度，开办涉农贷款保证保险和信用保险等业务。

多措并举提高保障水平。一是建立动态调整机制。及时调整风险保障水平和农险条款，使每个险种的费率、保额、免赔额(率)等与不断变化的农业生产成本相适应。二是拓展风险保障范围。将农险保障范围扩展到全部直接物化成本，并逐步将人工成本、土地租金、病虫害防治等费用纳入直接物化成本，以提高保障水平。探索推广价格指数、气象指数等试点保险的成功经验，逐步实现由保成本向保产量、保收入转变。三是提供差异化风险保障。根据农户不同层次的需要和险种特点，在对不同险种设计更多档次的保额的基础上，设计高、中、低不同档次的保费，使广大农户有更多的选择;完善农业大灾风险分散机制，充分发挥保险公司利润准备金、省际准备金拆借和中央农业保险再保险等多个层次的大灾风险保障功能，实现农业风险在更大范围内的转移与分散。

多管齐下扩大保险覆盖面。一是加大险种开办力度。引导各地加大省级以上险种开办力度，放宽地方特色农业试点险种指标个数，扩大省级试点险种目录;加大试点险种公开招标力度，支持引导有农险经营资格的保险公司提供保障适度、保费低廉、保单通俗的区域特色农业保险产品;支持各类农业产业协会、农民专业合作社联合会等通过各种合作形式，组建农业专业互助合作保险组织，开展合作互助保险。二是改进定损理赔工作。改变简单套用商业保险定损理赔的理念与模式，支持开发推广操作性强的指数化定损方式，缓解农业保险定损理赔人手紧、任务重、纠纷多的难题;加强农业保险从业人员素质培训，不断强化服务意识，提高协保人员定损理赔水平;多层次、多渠道宣传农业保险政策法规、定损理赔知识和防灾减灾常识，不断提高广大农户保险意识、依法索赔和防灾减灾能力。三是推动农业保险与相关工作有效联动。利用前置条件，将农险与农业面源污染治理、无害化处理等联动起来，实现风险转移和环境治理双赢;利用倒逼机制，将保险公司发生的失信经营、农户发生的道德风险等列入信用纪录，实现奖优罚劣;利用导向作用，将保险的服务与农业政策扶持联动起来，实现互动互促、共赢共进。

(作者单位：浙江省农业厅)