据相关统计，我国的农村留守儿童数量已从2004年的约2000万增加至当前的6100多万。在亲情缺失、生活抚育、教育监护、安全保护等留守儿童面临的基本问题尚未得到有效解决的同时，留守儿童自杀、溺亡、遭受性侵、越轨犯罪等极端事件时有发生，引发强烈社会反响。这一群体面临的诸多现实问题和成长困境正在成为我国社会发展过程中的沉重社会代价。

今年2月，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(以下简称《意见》)，提出加强农村留守儿童关爱保护工作是各级政府的重要职责，是家庭和全社会的共同责任。这份《意见》的出台让公众对加快解决留守儿童问题寄予很大期待。中国农业大学人文与发展学院院长叶敬忠教授，是我国最早关注和研究农村留守问题的学者，在他看来，《意见》的出台将对解决这一问题发挥怎样的作用?经过十多年的发展，我国农村留守儿童问题发生了哪些变化?政府是否应该承担更多的责任?本刊记者围绕一系列问题采访了叶敬忠教授。

“家庭无疑是第一主体”

记 者：我国的农村留守儿童问题多年来一直备受关注，最近出台的《意见》可以说是以深刻的分析、全面系统的部署对解决此问题进行了机制设计和职责定位。从您的专家视角来看，有哪些地方或者提法令人兴奋?

叶敬忠：对于关注留守儿童的学者和实践工作者来说，《意见》中提出的一些思路和认识非常有亮点，令我们尤为振奋。简单说有三点：首先，从题目就可以看出《意见》将“关爱”作为留守儿童工作的核心，这更加契合当前我国社会经济发展的阶段性特征和留守儿童问题的现实。其次，《意见》肯定了农村劳动力外出务工为我国经济建设做出的积极贡献，将留守儿童问题提升到社会问题的高度，而非个人家庭问题。这很重要。第三，《意见》提出了完善农村留守儿童关爱服务体系这一系统性的行动举措，构建了以家庭、各级政府、学校和教育部门为基础，以群团组织和社会力量为辅助的全民关爱网络。文件中所体现的这三个亮点意味着政策制定者对于我国农村留守儿童现象的本质、特征与行动对策有了更为深入客观的理解，若以此为长期行动指针，我们可以期待留守儿童问题在未来会得到极大的缓解与改善。

当然，我还注意到，《意见》中对留守儿童的定义与过去的学术研究和社会讨论中的定义有很大不同。《意见》中的留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。而学术界对留守儿童的定义一直是指由于父母双方或一方每年在外务工时间累计超过六个月，而被留在农村地区交由父母单方、祖辈、他人照顾或无人照顾的农村儿童;且儿童的年龄限定为十八岁以下。目前民政部等部门正在统计全国留守儿童的底数，可以想象的是，其结果一定远远低于目前大家通常采用的6100万。当然，《意见》中定义的留守儿童应该是最急需关注和提供支持的那一部分。

记 者：为什么强调“关爱”的提法?

叶敬忠：在我国，针对留守儿童的学术研究和讨论中一直存在各种不同学说，如“政府责任说”，这种观点认为农村留守儿童问题的产生是因为国家的社会保障能力不足，着重强调政府的责任;“三农根源说”认为这一问题是三农问题的变体，应该从解决三农问题的角度出发思考解决办法;还有“国民教育体系说”，这个学说认为是城乡教育资源不均衡导致了农村留守儿童问题等等。其中，中国农业大学人文与发展学院“农村留守人口研究”课题组根据深入丰富的研究成果，在新世纪初就提出了针对留守儿童的“关爱”策略，即“关爱说”。我们曾在2005年出版《关注留守儿童》一书，认为从根本上来看，父母外出与子女分离是问题根源，解决这个问题有两个途径，要么父母回乡，要么子女随父母进城。所以我们当时认为这个问题在短期内是没办法完全解决的，这就需要政府发动力量采取一些社会应对和社会支持，也就是要对留守儿童开展一些关爱帮助。这里面有一个从“解决”到“应对”的思维转变，不仅仅是泛指要加强对留守儿童的关心。

记 者：文件中提到家庭、学校、各级政府、社会等等不同主体的职责，呼吁大家都行动起来发挥各自的作用，根据您的研究来看，有没有哪些主体的作用更大，或者说发挥作用后效果更好?

叶敬忠：通过多年的研究和行动实践，我们发现，在不同主体的关爱行动中，家庭、学校和社区是与留守儿童联系最紧密的、最重要的行动层面，这三者也构成了农村留守儿童生活中最直接的社会小环境。

无疑，家庭是从根本上解决这一问题的第一主体。这在《意见》中得到肯定。虽然说这可能是“最有效但最无力”的主体，但是政府确定他的第一主体地位这一认识，避免了我们做一些无用功，避免了我们做一些替代家庭职能和作用的制度设计。当我们已经认识到家庭的重要性后各地区各部门就可以做一些加强家庭作用的努力。“代理家长”、“一对一结对帮”等等，这都无法满足留守儿童对亲情对父母的渴望，没有任何一个主体能完全代替家长的作用。

第二是学校，很重要的一块阵地，但这块就目前发挥的作用我们也持保留态度。在农村中小学布局调整政策的影响下，全国农村小学从2000年的440284所减少到2013年的140328所，13年间减少了68.1%。村庄学校的上移，迫使留守儿童在父母外出、亲子分离的境地下，面临与监护人和村庄的再次隔离。应运而生的农村寄宿制小学也不利于留守儿童的身心发展。另外，“撤点并校”让很多乡镇出现了大班，我们在河南调研，有的班学生过百人，这显然让老师无法给予每个学生足够的关注，这些都严重影响了农村教育的发展。

第三，关于村庄也就是农村社区应该发挥的作用。在近期出台的这份《意见》当中，农村社区的角色和作用并未得到清晰的表述和强调。尽管文件提出要“落实县、乡镇人民政府和村(居)民委员会职责”，但是对于留守儿童而言，县、乡政府略显遥远和抽象，带有行政色彩的村(居)委会也无法等同于村庄共同体。政府的作用固然重要，但是不宜直接对儿童进行干预，而应提供条件和环境，使家庭、学校与社区更好地发挥支持作用。在关爱留守儿童的多元行动体系中，农村社区扮演着直接而重要的角色，这是任何一项针对留守儿童的政策设计都不应忽略的。

“政府的作用在于调配资源，促进各个主体发挥作用”

记 者：您刚才也提到政府的作用，目前社会上有人认为外出务工人员大多迫于无奈，所以政府应该担当起责任，但还有一种声音认为国家资源有限，农民外出务工是出于家庭谋生考虑，是个人行为，不能依赖政府为其善后。您怎么看?

叶敬忠：回顾我国近六十年来的发展过程，历来都是向农村索取现代化建设所必须的剩余和资源：建国初期，我们是以统购统销和价格剪刀差的方式将农业剩余转移到城市工业;改革开放后，我们又是通过城乡壁垒的松动和对城市偏向的发展政策将农业劳动力引向城市，以便“现代部门”能够以廉价的工资水平获得劳动力的大量供给。农村存在的意义仅仅是作为工业化所必需的粮食、原材料和劳动力的输出地，以及工业部门摆脱危机时的产品倾销市场。在资源被转向城市的同时，传统的农村也愈加受到商品化的侵蚀与挤压，巨大的货币压力迫使农村青壮年劳动力不得不忍受亲人分离之痛，到城市去寻找谋生之路，而留守乡村的妇女、儿童和老人也不得不背负着同样沉重的身心压力。

所以，留守问题绝对不仅仅是家庭之痛，更是社会之殇!这点已经形成共识，毋庸置疑。全社会都对解决这一问题负有责任。但是具体到政府应该发挥怎样的作用?我认为，不能简单地要求政府直接包揽，甚至让各级政府直接去划片分包负责留守儿童的生活学习，这样肯定不科学、不高效，也不合理。

政府最大职能应该是想办法如何通过政策引导、资源配置更好地发挥各个主体的作用。首先是学校，根据现实情况考量，如果有的乡村学校真的有存在的必要，那我们还是建议该恢复的就恢复。不能再以教学成绩为单一目标，还是要考虑到对孩子的精神和心理的关注。第二是村庄。能不能效仿大学生村官的做法，招募一些大学毕业生驻村，对每个村庄配备一两个社工人员，建立社工工作站。乡村面临空心化、乡土文化逐渐凋敝，年轻人不见了，学校不见了，相应的活力就消失了，这对于儿童的健康成长是很不利的。所以，重建乡村活力很重要。再比如能不能倾斜资金和政策，加强村庄的公共活动场所等基础设施的建设，丰富农村文化生活等等，让儿童生活的环境更好。

记 者：这次《文件》的出台是近年来政府行动中相当有力的一次，您认为文件中的要求是否具有可操作性，您对地方落实的效果是否看好?

叶敬忠：国务院出台的任何政策都不可能具体到很细化的操作层面，但有一个重要变化，我觉得是个积极信号。过去很多关于留守儿童保护的主要工作是交给全国妇联来协调，通常是做一些组织大家研讨、调研的工作。我们知道全国妇联是群团组织，没有执行能力，在协调这样一种社会工作时明显心有余力不足，但这次文件中提到很多工作是由民政部门牵头负责，我相信作为国家行政机关，肯定会具有更好的执行操作能力。据我所知，民政部成立了未成年人保护处，或者留守儿童工作处，下面应该也会有相应的机构设置。这是很重要的一个变化。所以，首先在负责机关上已经体现了比较具体的方面，国务院出台政策后肯定还需要相关具体执行机构和不同地区把这个政策变成具体的可操作性的手段，这个可能要尊重不同部门和地区来根据当地情况形成各自可操作的方案。我觉得不能看这个文件本身有多少可操作性的东西，更重要的是要看这个文件有多么想改变这个现象、解决这个问题。从目前的重视程度看，我相信各地方不久会相应地制定出一套适合本地的操作方案来。

至于文件中提出的对“监护人监护不利”等现象要采取“训诫”，甚至严重的要采取“剥夺监护权”等其他措施，这个操作起来可能有难度。导向上可以这么说，但是我们都知道，绝大部分或者说几乎所有的外出务工人员都很明白外出对孩子的影响，同时心里也非常思念自己的孩子，但更多的时候是客观现实限制了他们。所以有些提法从导向上看是可以的，也挺好，但也未必要把每一条都变成可操作性的措施。大部分外出务工还是迫于生计，出于无奈，强制采取措施的话，他们面临的问题又怎么解决呢。这个要从几个方面来看。

“不在于拥有多少资源，而要看拥有什么样的发展理念”

记 者：农村留守儿童作为我国城乡发展过程中出现的一个现象，已经存在十几年了，据您的观察这一群体经过十多年发生了哪些变化?学者的关注点是否也有相应变化?

叶敬忠：农村留守儿童现象自2002年开始进入公众视野，数量从2004年的约2000万增加至当前的6100多万，从数量上就能感受到，通过这些年的讨论，问题并没有得到解决，相反更严重了。同时，留守儿童的生活环境发生了巨大变化：绝大多数村庄没有了学校;村庄的青壮年几乎都外出打工;乡村逐渐空心化，村庄逐渐失去活力。调查发现，72.3%的留守儿童父母双方在外务工。留守儿童有低龄化发展趋势，学龄前留守儿童迅速增加，占留守儿童的38.4%。农村留守儿童遭受意外伤害的事件越来越多。2014年的调查数据显示，49.2%的留守儿童在过去一年中遭遇过不同程度的意外伤害。其中，留守女童遭遇性侵事件和由心理和价值偏差引发的越轨行为尤其应引起重视。

新世纪初，学者们关注留守儿童问题时主要是停留在父母外出在生活、学习、心理上给留守儿童造成什么影响来研究，目前，我们则从整个大的乡村变化对留守儿童造成什么新的影响，比如乡村空心化等等，这种大的生活环境变化更强化了留守儿童的问题。以前有些亲情缺失、生活抚育、教育监护、安全保护等问题，现在则出现了留守儿童自杀、意外伤亡、遭受侵害，外出父母离异等等特殊事件，这样一些新的问题与乡村遭遇的巨大变迁相关，我们会更加关注这种特殊事件。现在在县、乡学校附近还出现了“陪读村”，这涉及到农村妇女问题，还有“留二代”的教育理念问题等等。另外，留守儿童长大有些进城转化为“流动儿童”等等身份的转化，需要从静态的“群体特征”研究转向动态的“群体发展”研究。应该说十几年来，问题呈现出较大变化，我们一直在跟踪关注。

记 者：应该说“留守儿童”是很多年的两会热词，大家很关注，但始终不能得到有效解决，有观点认为是否局限于我们现在所处的发展阶段和国力，所以没有办法更快更好地解决这一问题?

叶敬忠：我不同意这种以资源有限、国力有限为由，而放缓解决留守儿童问题速度的看法。留守人口现象的出现，其根本原因在于社会整体以经济增长为主导目标，长期选择“城市偏向”的发展模式。我认为解决这一问题，不在于拥有多少资源，而要看拥有什么样的发展理念，理念比资源更重要。

举个例子，在南非和纳米比亚，他们的发展速度一定没有我们快，但他们将来自矿业的财富以“基本收入支持基金”或“基本收入保障”的形式分配给普通大众，使很多无法继续从事采矿工作的工人也因此得到了基本的收入并有机会过上体面的生活;巴西多年来都在对所有中小学生发放早中晚免费餐食，不能说我们是因为发展阶段问题缺少资源，没法实现这样的制度，我认为其实是一种理念问题，取决于用什么思想指导我们的社会支持工作。虽然从2004年左右，我们就提出，中国已经发展到工业反哺农业、城市支持农村的阶段，但从财政倾斜等各种政策看，我们一直是“城市偏向”的发展政策，不是乡村偏向。相反，乡村的生活空间一直在被挤压。所以，构思很多改革、出台很多政策的时候需要我们从“怎么给乡村留出更多生活空间”的视角来考虑。如果还是遵循以追求物质和效率为目标的发展方式，我觉得最终即使不是留守儿童问题，也会使乡村出现别的问题。

因此，留守群体现象的彻底化解，从长远来看有赖于一个城乡协同、权利平等、和谐交融且以“人”的福祉为终极关怀的发展模式。简单来说，这种发展模式要改变对农村和农民生存资源的挤压与攫取，还原和重建乡村的经济、社会和文化活力。要实现这一目标，首要是停止以“现代化”和“效率”为名对农村土地、人力、资金、教育等各种资源进行的汲取，杜绝以政策手段加剧农村社会的凋敝;同时，将财政投入和扶持政策真正向农村地区倾斜，以地方特色和农民意愿为前提促进农村地区的社会经济发展，使农村居民实现本土生活的安定富足。

记 者：文件提到通过返乡创业解决农村留守儿童问题，您是否看好这一渠道?最后请谈谈您对解决这一问题有什么建议?

叶敬忠：首先，我不认为在现实中已经出现明显的返乡创业潮，更不敢寄希望于这个渠道来彻底解决留守儿童问题。从目前的城镇化发展趋势看，农村人口流向城市还是主要方向。所以我更倾向于对目前的留守儿童问题提出一些应对措施。

结合我之前的研究结论，罗列几点：我们认为城市用工单位应为务工人员返乡团聚或家庭成员进城探望创造条件;地方政府应为农民工返乡创业提供政策支持。政府部门应加强对乡村教育的投入，考虑适当恢复被撤并的村庄小学。政府有必要做好农村安全防范，消除道路、桥梁、河塘等安全隐患，如增加防护栏、警示牌、限速标识，设立暑期安全巡逻队等;督促学校和家庭重视儿童的心理变化，及时进行必要的心理沟通和疏导。学校和教育部门应将儿童性教育纳入教学活动中，培养儿童的自我保护意识和防范知识。政府应建立村庄社会工作站，以购买服务的方式，鼓励志愿者和社会工作者到村庄开展社工服务。政府可以考虑在乡村建立保障性的公共服务机构(托儿和养老等);继续增加对农村生活设施和文化设施的投入;应谨慎推动土地流转。