河南新乡农村改革试验区把新农村社区建设作为探索城乡一体化制度建设的重要支点，通过对新乡市焦庄村的“原地规划，就地起居”和泥湾社区的“撤村并居，集中居住”两种农村社区建设模式的走访调研，尝试从农户的角度回应“农村社区建设资金怎样来?村民对新社区怎样看?新社区对村民生活有怎样的影响?”等疑问，以期为农村社区建设提供有益的经验借鉴。

原地规划，就地起居

焦庄村位于河南新乡市卫辉市城郊乡东北部，全村共有农户280户，居民1060余人，人均耕地2.2亩。开展社区建设之前，焦庄村是一个典型的“三无村”，即无非农产业、无集体收入、无特别富裕户。农民以种植小麦玉米等传统农作物为主，传统农作物种植是农民主要收入来源。2006年，焦庄村在没有上级专项扶持资金支持的情况下，村“两委”班子带领群众采取“原地规划，就地起居”模式，将焦庄村和前焦庄村两个自然村整合，在焦庄村原址规划建设社区，整合后的社区占地248亩，节余土地84.75亩，节地率达26%，趟出了一条自己的农村社区化路子。

农户一：社区建设便民利民，更要尊重民意

焦庄村村民李宝根，已经70岁了，他家在焦庄村主干路旁，二层小楼，独门独院，院内散放着一些农机具，院角有带冲水马桶的厕所，据介绍焦庄村90%以上的农户家里都已用上了这种厕所。屋内窗明几净，装修简洁，二层小楼总面积280平方米，一楼是四室一厅一厨，舒适感丝毫不亚于城里的住房。二楼还是毛坯房，毫无装修，俨然已成仓库，堆满了各式杂物。“楼下已经够我们一家子住了，楼上没钱装修，正好当仓库了”，李老汉解释道。

李宝根老两口育有3个女儿，目前李宝根老两口和大女儿李玉琴一家一起生活，大女儿家育有两个孩子，都在新乡市区读书，两个孩子的教育费用是这个家庭的重要支出。全家收入来源有两种：一是种地收入，焦庄村2009年调过承包地，李宝根家共9亩地，主要由大女婿种些玉米和小麦，留去口粮全年务农收入约九千余元。二是务工收入，李宝根老两口基本没了劳动能力，大女儿在外从事酒店管理的工作，大女婿农闲时在建筑工地打些零工，全家务工收入每年能有4万~5万元。

“这两年活不好找，有一天没一天的，比往年挣得少了不少。”李玉琴抱怨说。收入降低，可花销并未丝毫减少。不算两个孩子上学的费用，李宝根患有眼疾，2014年9月在新乡的一家三甲医院做了手术，花了五千余元，新农合报销了一千多元。“2010年那会花了好几万元，但新农合也只报了少部分。”李宝根补充道。焦庄村社区化建设时，也配套建设了社区门诊，但据介绍药价要比普通药店贵30%左右，平时李宝根家吃药也主要在村外买。

李宝根全家认为，社区建成后好处不少，饮用水、厕所和村内道路都得到了很好的改善。焦庄村的社区化改造，李宝根家是2008年动工的，开始并不情愿，首先在2008年时房子主体造价就需12万余元，无任何补助和贷款支持，最后借了4万余元才得以建成完工的。之后空住了两年多的毛坯房，于2011年左右才有余钱把一楼做了一番装修，并还清了外债。另外统一规划后宅基地缩小，也是村民不愿接受的。据李宝根回忆，他家老宅子宅基地足有15米×20米的面积，目前家家只有13米×18米左右，少去的部分并无任何补偿。

拆了老房子后还要交所谓的“宅基地费”，很多村民不愿交，刚开始阻力很大。焦庄村在启动该规划时，并无任何上级专项资金支持，村民退出原宅基地后需要钱将该地平整，这笔平整费正是村民口中的“宅基地费”，每户缴纳1000〜3000元不等(2013年又退回)，李宝根家因积极响应规划，且实施较早，故免去了该笔费用，这也算是激励手段之一。在上无救兵、下缺响应的情况下，焦庄村社区化改建后期得以顺利实施，归功于河南省实施的“人地挂钩”政策。该政策始于《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见(国发〔2011〕32号)》，简单来说就是人口迁移到哪里，这些人口所占用的建设用地面积就转移到哪里，以城乡建设用地增减挂钩的形式分年度实施;焦庄村把通过重新规划节余出的100多亩土地复耕，再把建设用地指标交易出去，共得1254万元。这笔钱救了三个“急”，一是复垦土地费用，把村民退出的宅基地复耕;二是基础设施建设费用，村内到户的道路、村内的路灯等村级基础设施建设;三是建新拆旧补助，2014年给每户发了5000元建新房补助，以及2013年退回的“宅基地费”皆从此出。

农户二：社区建设要“新”在服务

新社区建设少不了配套服务。焦庄村社区门诊的医生叫杨树国，今年40岁，全村的医疗卫生主要由他照应着。卫生室就建在杨树国家里，房子前面几间屋供卫生室使用，观察室、诊疗室、药房等一应俱全，生活起居在二楼。杨树国媳妇利用后面空出的一间屋开了一家幼儿园。杨树国家的收入主要来自这幼儿园和卫生室。幼儿园面向村里招生，但生源不多，全年收入也就2万出头。听杨建国介绍说，卫生室收入更少，乡里按村里人头给补助，算下来全年补助9000多元，加上全年4000多元的工资，一年到头下来不到1.4万元，比同村在外打工的挣的少了很多。

社区化建设后，村卫生室硬件设施比原来好了，但软件服务并未改善。杨树国在村卫生室做医生十几年了，高中文化，并未接受过任何系统的医科教育训练，只受过乡卫生院定期组织的短期培训。门诊室的设施较新，上级拨的专款装修。药品间的药品摆放相对整齐，但药品种类看着较少。感冒发烧的常见药卫生室都有，也可以打针输液，但再大点的病得去乡卫生院看了。

杨树国的房子总面积近400平方米，2008年时总造价15万元，向亲戚借了5万元才得以完工。对于目前焦庄村的社区化建设，杨树国比较满意，用上了冲水厕所、喝上了自来水，路也好走了，这是他原来想都不敢想的。对于今后的希望，杨树国提的比较实在，“我唯一希望的是国家能给我们农村医生多些补助，目前收入确实不高，跟同村其他出去打工的比赚的还是少了些。”

从焦庄村农村社区建设的经验来看，利用“人地挂钩”等政策有效筹集项目资金是关键。新乡市是国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点地区，通过开展城乡建设用地“增减挂钩”试点、“人地挂钩”试点等举措，将农民迁移到新建的社区居住，然后把农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田;村庄整治后节余的建设用地指标通过“增减挂钩”和“人地挂钩”等制度安排，有偿调节到城镇使用。在财政资金投入有限情况下，正是借了这股“东风”，新乡农村社区建设资金来源得以补充、建设模式得以多样化。

此外，新房建造费用高，借贷难度大的问题。由于农民属于地缘、亲缘群体，他们可以借款融资的对象多为共同居住的村民。对于一般性的日常借款行为来说，个别村民利用相互之间的信任关系可以便捷有效地获得民间借款。然而，当前开展的新型社区建设属于一种集体性活动，大多数村民都在同一时期产生借款需求，不仅资金需求总量大，而且借款时间集中。在这种情况下，传统的民间借贷机制就不能正常发挥作用，使得资金的约束作用更加突出。

撤村并居，集中居住

倪湾社区是新乡示范社区之一，原村庄布局混乱，基础设施建设滞后，经济基础薄弱。该社区依托原倪湾乡政府驻地及公共服务设施较为集中的优势，以“撤村并居，集中居住”模式，按中心集镇规模设计，规划镇区面积1平方公里，规划人口规模9900人，整合倪湾、吴坡、周湾等9个村，一期工程规划400亩，整合6个村889户居民，完成后将节地400亩，节地率达到42%。截至目前，280户已办理了房产证、户口本，95%的农户办理了新农保，基础设施累计投入资金3960万元，高标准道路、管网、垃圾中转站、供电台区等已建成，社区综合服务中心、寄宿制学校、幼儿园、文化广场等公共服务设施已建成并投入使用。

该社区主任是由乡里直接任命，原村支部书记分任该社区的副主任，原各村的村集体资产不合并，但社区建成后的社区集体资产由社区成员共同所有。旧村拆一户，社区新建一户，先拆后建、不拆不建。通过拆迁整合，节余土地，增加了可耕用面积，利用“人地挂钩”政策交易建设用地指标，已获得资金1400万元，用于补助社区居民和社区基础设施建设。凡入社区建房的农户，须交押金2万元，待新房建成并验收合格、旧宅拆除并交归集体后方可退还押金。被整合村群众入社区建房用1亩地，需要向社区所在村交1.3亩拆迁腾退的土地。通过补贴入社区建房农户建材、奖励子女大学入学现金、助缴新农合费用等方式，鼓励被整合村村民迁入新社区。

农户三：集中居住社区设施完善，提高收入是期望

徐道辉今年47岁，是原倪湾村村民，家有7亩地，种些小麦和玉米，每亩1000元/年左右的收入;在农闲时候出去务工，2014年徐道辉前后出去打工了5个月，赚了2万多元，2015年用工市场萎靡，就只在市里面找了些零活。“自打搬进社区，也比原来住得好了，比原来方便了，就是这收入还没提高上来。”

说起这社区，徐道辉彻底打开了话匣子。倪湾村离该社区距离较近，社区规划第一期就把倪湾村纳入进来。从2009年开始，泥湾村村民陆续拆旧建新，截至目前全村只有30余户尚未搬迁，其余皆已搬进泥湾社区。徐道辉家的新房，2009年时含装修费在内造价14万元，上下两层共两百余平方。当时为了提高搬迁积极性，由乡财政出钱，社区向徐道辉补助了水泥等建筑材料，折价近7500元。2014年底，社区内又通了天然气，社区统一为已搬入的居民补助天然气初装费3500元。“还是这社区好，交通方便，弄啥都方便，医院、超市、学校啥都有!”徐道辉发出这般感慨。

在新社区建设中的农民参与方面，为了动员搬迁，村里还是开了几次会。同时，村里面选择了新乡市周边几个开展社区建设比较早的典型县，组织一些村民代表、党员代表参观，以提高撤村并居的积极性。除了“一户一宅”形式的搬迁之外，社区还兴建了三四十套临街的小区楼房。这种户型一般面积较小，主要是给一些人口较少的家庭准备的。对于此类放弃宅基地而购买楼房的家庭，社区给予每户2万元的补助。

农户四：社区规划也要考虑邻里关系

王可新，45岁，大关庄人，家有4口人，丈夫在家务农，育有一儿一女。家庭承包了10亩地，主要种植玉米和小麦，每亩收入1000~1500元。丈夫同时也在社区管理委员会工作，每月有500元的工资补助，王可新农闲时偶尔外出打工。王可新一家2013年7月搬入新房，目前新房没有装修。

大关庄总共迁来了58户，都集中居住在了一起，也是“一户一宅”的形式。第一批搬迁多是一些党员、村干部代表，当时乡镇政府怕项目运行不顺利。王可新家积极要求搬迁的原因是老房子建造太久了，已经有30年以上的历史了。第一批搬迁之后，有一些有新建房需求的村民也主动提出要求，因为这些村民害怕被分配到其他地方，而不能继续与老邻居相互照应。“远亲不如近邻，近邻不如对门”，农村社会对邻里关系较为看重，费孝通总结的“差序格局”已成常态，整体搬迁如若打乱原有的空间格局势必会影响农户心理，也是社区建设必须要考虑的重要因素。

从泥湾社区的建设经验来看，并不是所有的村民都想搬迁。大体有以下几种原因：一是最近几年已经盖新房的;二是已经在外面买房的，或尚未买房但有外出打算的;三是没有钱盖新房的;四是不想住楼房的;五是对新房地址不满意，不能和“老邻居”相邻的。总之，既有盖房意愿，又具备盖房能力的村民才应该成为新社区建设的主要参与者。对于异地搬迁的村民来说，能否划定区域，让有共同居住意愿的村民能够继续做邻居，是降低村民心理冲突的手段之一。

再者，对于已经搬迁的村民来说，在生产生活上也面临一些新问题。一是异地搬迁后，农民种地的距离远了。以前，承包地都在村庄附近，可以利用一些零碎时间干农活，现在就必须拿出大块的时间;二是晒粮问题比较突出。现在只能在马路上晒，由于村民居住比较集中，晒粮时间也相同，容易产生摩擦;三是农具摆放场所不足。由于农具太多，都放在车库内太满，而门前没有院墙，放在门外又影响社区环境。生活上，搬迁新房之后，明显感觉花钱便利了，用钱的地方也多了。比如，以前村民都在自家院子里种些蔬菜，现在没有院子了，门外的路面也都硬化了，没有办法种了。

另外，村民是否可以在当地获得就业机会是新社区建设能否顺利推行的关键因素。对于中年农民而言，盖新房、搬新居是一项重大的家庭决策。它不仅意味着村民生活方式的改变，也影响了生产及外出就业决策。外出打工固然可以挣到钱，但是没有办法照顾家人。而如果在当地没有就业机会，农民即便是盖得起新房，也住不起。调查中了解到，当地的土地流转较为缓慢，也没有一些像样的厂矿或农业项目。因此，在新社区建设过程中，只有创造就业机会，解决农民的生存之忧，才能使他们既安居，又乐业。

对农村社区建设模式的几点讨论

农村社区建设模式选择要因地制宜。在发展中，没有放之四海而皆准的方法，农村社区建设也要因地制宜，综合考虑财政投入、乡村治理、基础设施条件等综合因素，恰当选择“原地规划，就地起居”或是“撤村并居，集中居住”。有些原来条件好的村庄，可以在原有基础上改造、扩张、升级和完善，尤其是建成不久的村民住宅和基础设施应尽量保留和充分利用，避免重复建设、浪费财力。在有必要“撤村并居、集中居住”的村落，应合理界定村庄合并范围，不宜简单施行“多村合并、新社区全覆盖”的策略。农民的居住方式是由其生产方式所决定的，分散居住在一定时期、一定地域内符合农民的生产方式，所以要充分尊重地域特点、尊重乡土民情，因地制宜选择农村社区建设发展模式。

农村社区建设的乡村治理模式有待探索。村庄合并改变了农民传统的生存方式：第一，村庄合并往往伴随土地向新型农业经营主体流转，这一过程弱化了农民就业和养老的社会保障功能;第二，集中居住后，以自用为目的种植蔬菜、养殖牲畜受到影响，生活方式商品化程度提高，间接提高了生活成本;第三，村庄合并后，易打乱原有的乡规民约，农村社会的“差序格局”渐渐向“团体格局”转变，村民之间互助共济机制随之弱化。伴随以上三点变化，乡村治理机制需要重新选择，村委会、村民代表会议、村务公开、村民议事会等村民自治制度也面临考验，需要在新社区基础上重构正式制度。结合上文新乡泥湾社区建设经验，笔者认为，社区管理不宜实行自治，应视为乡级政府派出机构，统一管理社区集体资产，统筹基础设施建设的财政投入;同时完善社区内村级组织，保持村民自治制度，管理原有村级集体资产。

农村社区建设配套改革措施应加强。农村社区建设是系统性工程，不仅对社区内的基础设施建设等“硬件”有所投入，更要在与之相配套的“软件”上下足功夫。从新乡试验区的社区化建设经验来看，首先，农村社区建设要以农村产权制度改革为基础，与土地承包经营权流转相配合。农地确权应是农村社区建设的基础性条件，耕地承包权、宅基地使用权、集体经济组织产权等明晰，有利于避免社区建设过程中的矛盾;土地承包经营权有序流转，利于社区集中居住，免除农民耕地的顾忌。其次，农村社区建设应配套予金融扶持。社区建设中农民自建房，或购买社区内住房，资金需求量暂时性增加，需要相关金融政策扶持，如新建农房抵押贷款、小额信用贷款等，缓解盖房资金难题;同时，也要针对新入社区农民创业给予政策扶持，防止农户“因房返贫”。最后，持续探索“增减挂钩”、“人地挂钩”等政策，丰富农村社区建设资金来源。农村社区建设单凭财政投入难以为继，也不符合可持续发展的要求，要有效利用“人地挂钩”等政策建立农村土地综合整治市场运作机制，形成项目投资多元化的格局。但也要避免与现有政策法规相冲突，有效监管收益使用途径，确保指标收益真正用于农村和农民。

农村社区建设内涵是提高农民收入。农村社区建设改善了村民居住环境，但要让农民从本质上过上高品质的生活，还需提高农民收入。2014年经济下行趋势明显，吸纳农民就业较多的建筑业等行业不景气，导致农民外出务工收入锐减，上文中焦庄村的李玉琴、倪湾社区的徐道辉等都曾表示活难找，对日后的殷切的期望莫过于提高收入。通过社区化建设，实现工农产业联动布局，工业产业园区依村而设，农村社区围产业园区而建，最大限度促进农村劳动力向城镇和产业集聚区转移就业。同时，要发挥好新社区优美环境的优势，发展观光农业、休闲农业，培育新型职业农民，实现农业产业多元化与农村劳动力转移并重的格局。农村社区建设的内涵不是以基础设施建设为目标，而是以提高农民收入为目的，本质上提升农民生活质量，真正实现农民的安居乐业!

(作者单位：农业部农村经济研究中心)