六盘水市地处贵州西部乌蒙山脉深处，山高沟深，耕地零碎，生态脆弱，农村资源、资金、生产力分散，直接制约农业现代化的发展。2014年以来，六盘水市积极探索农村“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的发展模式，坚持守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，激活农村各类生产要素潜能，探索发展多种形式股份合作，最大限度地释放“三变”改革的综合效应。截至2015年12月，57.06万农民通过“三变”入股变为股民，入股农民人均可支配收入从2013年的6015元提高到2015年的7522元;撬动村级集体资金1.04亿元、农民分散资金1.91亿元、各类农业经营主体资金33.96亿元入股;整合农业、林业、扶贫等11个部门投入财政资金4.51亿元，占全市涉农可变资金的20.3%;集体土地所有权确权登记率达100%，宅基地使用权确权登记率43.93%，集体建设用地使用权确权登记率达到97.4%。

主要做法

推动资源变股权。一是集体资产入股。经村集体经济组织全体成员同意，对农村集体各类资产进行清理核实，确定权属关系，折价入股农业经营主体，并按比例获得收益。水城县玉舍镇海坪村将351亩集体荒山荒坡入股野玉海国家山地旅游度假区彝族风情街项目。目前，风情街资产估价6000万元，351亩荒山荒坡折价升值为1800万元。风情小镇共建有38个院落19000平方米，村集体及村民占30%股份，景区管委会占70%股份，共有180户780名村民受益，其中贫困户65户112人。村集体30%分红收益中的50%再分配给780名村民，其余红利用于支持村级集体经济发展和贫困户救助救济。2015年预计村集体可分红150万元，平均每位村民可分得961元。二是农民土地入股。农户以承包土地经营权入股农业经营主体，开展股份合作。盘县普古乡娘娘山园区通过“三变”带动周边8个村964户2864人变为股东，农民将承包土地经营权入股园区成为股东，园区不付给土地流转费，将他们聘用为固定员工，领取固定工资并参与分红。园区核心区舍烹村90%的农户入股，农民人均纯收入从2012年的4750元提高到2014年的7300元，预计到2020年可达到1.5万元。

推动资金变股金。一是财政项目资金转变为股金。将财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金和支持村集体经济发展的专项资金等量化为村集体或村民的股金(补贴类、救济类、应急类资金除外)，在不改变资金性质及用途的前提下，集中投入到各类农业经营主体，按股获得收益。六枝特区落别乡抵耳村将财政扶持村级集体资金100万元入股朝华农业科技有限公司，种植茶叶1000亩。在项目建设的前三年，公司每年向抵耳村支付保底分红8万元，自第四年起，每年在上年分红的基数上递增1万元，最高至15万元。抵耳村所得股份收益按4:6的比例进行再分配，其中40%用于发展壮大村集体经济，60%用于扶助本村贫困人口，直至整村脱贫。二是扶贫专项资金转变为股金。将精准扶贫到户的财政补助资金，投入到效益较好的企业，合理确定贫困农户持有的股份比例。钟山区将187户(337人)农村无业可扶、无力脱贫的“两无”人员和115户(115人)城市无正式职业的贫困人口作为扶贫对象，用684万元财政扶贫项目资金入股2家区级国有农业公司，通过农业公司入股六盘水市农村商业银行，农村与城市扶贫对象按10:1的比例分配收益，建立资金变股金分红退出机制和动态管理机制，规定农村贫困人口年收入超过2300元时无偿退出其收益分配权，每年审核一次。

推进农民变股东。一是引导农民入股公司。六枝特区郎岱镇引导花脚、阿乐、石糯尾、青菜塘4个村的2919户农民，以6000亩承包土地经营权入股天地人和农业发展有限公司，共同建设猕猴桃产业基地，土地股份占总股本的10%，公司目前已建成生态养殖场相关产业链条。在猕猴桃基地产生效益前，公司每年向农户支付每亩600元的保底分红;产生效益后，公司以其纯利润的10%作为土地入股分红，农户按入股比例获得股金分红。二是引导农民入股合作社。钟山区大河镇周家寨村70户农民以20年的承包土地经营权入股民润蔬菜种植农民专业合作社，主要从事葡萄种植。在葡萄种植不能产生效益的前三年，或因遭受自然灾害无收益的年份，农户每年可以分得每亩600元的保底分红。产生效益后，盈利按合作社70%、入股农户30%的比例进行分配。

重要意义

在应用价值层面，有利于深化农村综合改革。“三变”涉及农村集体产权制度、农村土地制度、农业经营制度、农业支持保护制度、农村社会治理制度和农村金融制度等方面的深层次改革，在一年多的时间里，改革取得了明显的成效，农民得到实惠，农业得到发展，农村集体经济得到了加强，这说明“三变”改革不仅适应了农村生产力的发展，而且解放了农村生产力，这是“三变”得以存在、得以发展和得以丰富的重要基础。“三变”改革的精髓体现在给予了农民更多的财产权利，包括农民的土地承包经营权以及流转权和入股权、农村集体经营资产股份权等权益，很有实践价值和现实意义。

在产业发展层面，有利于构建新型农业经营体系。“三变”改革把农户同市场联系起来，通过与企业、合作社、家庭农场等农业经营主体的互助合作，有效整合村集体和农户手中少而散的土地、资金、劳动力等生产要素，实现规模化布局、标准化生产、规范化管理、品牌化经营，提高了农业生产经营的组织化程度和市场竞争力，促进了农业向区域化、规模化、特色化、产业化发展。同时，通过引导农户将承包土地经营权入股园区、企业、合作社或其他经济组织，充分发挥统分结合双层经营体制的优越性，改变主要通过土地流转发展规模经营的方式，创新了农业经营体制机制。从实践看，多种形式的土地股份合作，是一种更有效的发展农业规模经营的组织形式。对企业而言，按照农户持有股份向其分配收益，而不需支付土地租金，可以在不增加成本的情况下，调整农业产业结构，发展适度规模经营;对农户而言，通过以承包土地经营权入股农业经营主体，增强了他们的主人翁意识，由旁观者变为参与者，极大地调动了农民的积极性。将大量的外出农民吸引回乡务工，不仅解决了农业经营主体劳动力缺乏的问题，而且也有助于解决留守儿童、空巢老人等系列社会问题。

在扶贫开发层面，有利于精准扶贫到村到户。截至2015年12月，六盘水市脱贫12万人，“三变”改革确实发挥了重要作用。一方面，将分散扶持村集体和贫困户的财政资金，分部门、分类别、分项目进行整合，投入到农村的基础设施、水电产业、乡村旅游，让其形成固定资产项目，然后把这些项目资产折股量化给贫困村集体和贫困户，并入股农业经营主体，变输血为造血，变短期效益为长期效益，放大了财政资金的使用效益，改变了过去财政投入到农村的资金点多面广、投入分散、效益不高的现象。另一方面，将财政资金转变为贫困村集体或贫困户在合作社、企业的股份，把一次性的财政资金投入变为农户长期稳定的财产收入，让贫困人口获得更多的资产性收益，实现了各项生产要素的合理配置，提高了扶贫开发的精准度。

在基层组织层面，有利于巩固党的执政基础。六盘水市通过组建39个联村党委，任命发展能力突出的村支部书记为联村党工委书记，将产业相近、地域相邻的村联合起来，充分发挥能人带动作用，促进区域资源整合，实现了农村抱团发展和均衡协调发展。通过将集体资源、闲置资产以及财政资金入股等方式，既发展壮大了集体经济，增强了村级组织治理能力，又促进了农民持续增收、脱贫致富，巩固了党在农村的执政基础和执政地位。

在守住底线层面，有利于发挥山地特色优势。六盘水市25度以上坡耕地占耕地面积的47%，荒山荒坡面积27.39万亩，念好“山字经”，种好“摇钱树”，打好特色牌，“三变”改革的成效非常突出。通过将集体荒山荒坡入股企业，进行综合开发利用，变荒为宝，发展体现资源优势、具有市场竞争力的农业优势产业，发展以农产品保鲜、精深加工等为主体的第二产业，发展以农业观光旅游为主体的第三产业，推动农业“接二连三”，为生态建设和经济建设同步实施找到了结合点，实现了生态美和百姓富的有机统一。

潜在风险

农村“三变”改革触及深层次的体制改革，涉及千家万户，关系民生和谐，隐藏着诸多潜在风险，需要科学分析，审慎对待，积极防范。

亏损把控风险。农业属于弱势产业，是“靠天吃饭”的高风险产业。“三变”改革后，村集体、农民的有关资产权利权益入股进入了自负盈亏的公司、合作社等农业经营主体，因受自然因素和市场因素双重影响，生产经营实体不可能只盈不亏。入股后有关资产权利权益介入市场程度加深，亏损的风险将更大。如果相关经营实体管理不善、严重亏损、资不抵债，村集体和农民不仅没有收益，还会出现负债、甚至倾家荡产的情况。

权益保障风险。由于农民自身维权能力普遍较低，村集体和农民的有关资产权利权益在折价入股过程中可能存在被低估的现象。农民变股民后，自身力量较弱，维权能力不强，实际运行中，生产经营知情权、参与决策权难以保障。一些干部群众担心，现在的农业种植虽说效益不太高，但农民生活有保障;入股后，生产生活全系于这些经营实体，一旦出了问题，农民无法退回自己的股权，保障自己的权益，甚至会出现基本生活都难以保障的情况。

资源破坏风险。由于入股的经营实体都是规模化生产，在土地流转或入股后必然会导致边界不清，有的可能被改变用途将耕地“非农化”。一些山塘属于部分村民共有，由于没有产权交易平台，农户要退出，几乎不可能。企业为追求最大利润，不可避免地存在过度使用、不当使用等现象，农业生产资源被破坏，以后即使退股，也难以进行农业生产。

法律规避风险。“三变”改革涉及物权法、农村土地承包法、担保法、公司法、合伙企业法、农民专业合作社法、村民委员会组织法、乡村集体所有制企业条例、扶贫开发条例等等法律法规，关系复杂，手续繁多，如果无法保证按法律法规建立完善相关档案材料，极易出现问题，改革过程中出现的纠纷难以化解，农民和企业的权益难以界定。特别是实践中所创新的以家庭承包和土地流转取得的其他土地承包经营权抵押存在无效的法律风险。

资金安全风险。农村集体资产和土地承包经营权价值评估定价方面存在“三缺”，即：一是缺乏权威的价值评估机构和有专业资质的评估人员;二是缺乏成熟的评估制度，程序不规范;三是缺乏科学的评判标准和评估经验。在抵押价值的确定上，人为主观判定的成分比较大。三农资金极有可能被“打折”入股，或者改变用途。在资金变股金的过程中，可能会出现一些不法企业和人员，通过虚报项目、空列股份、改变股权以及隐藏利润等方式套取国家资金。

改革建议

选择好改革试点。坚持积极稳妥、试点先行、风险可控，六盘水市整体推进，其余市(州)各选1至2个县(市、区)作为试点。扎实抓好试点的基础环节，在确权颁证、价值评估、风险处置和农民权益保障上下功夫;明确“三变”资金范围(补贴类、救济类、应急类资金不能变)和财政性资金形成的资产的占有权、使用权、收益权、处分权，界定股权比例权属;建立风险补偿基金，确保资金安全;支持企业引入PPP、信托、委托等融资模式，拓宽融资渠道;统筹抓好试点县级财政、扶贫等部门乡镇报账平台建设，规范报账工作，提高“三变”改革资金使用效率，确保试点“一年打基础，三年初见效”。同时，鼓励有条件、有积极性的市(州)和县(市、区)开展“三变”改革。

把握好关键环节。选择经济实力强和效益好的农业经营主体，建立完善监督机制，提升群众自身素质和适应市场的能力建设，确保群众利益不受损。农村土地承包经营权总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。合理设定土地承包经营权流转年限，期限5年为宜，最高不要超过10年。开展农民土地承包经营权有偿退出试点，引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，对农村集体经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。因土地被征用等集体经济组织所得的土地补偿费和集体资产置换增值等增加的收益，应及时足额追加到集体资产总收益中，保障集体经济组织成员的集体收益分配权。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。建立“三变”管理监督制度、收益分配制度、退出机制和应急机制，探索设立政府性风险补偿保障金、农业经营主体风险保证金，发展特色农业保险。实行最严格的土地用途管制制度，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设。

建设好交易平台。建立符合实际需要的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。分级建立试点地区农村产权综合交易平台，形成市级农村产权交易中心、县级交易所、乡级流转服务站三级农村产权流转服务体系。制定农村产权流转的管理办法(试行)等相关配套文件，完善交易规则和流程。建立交易监督机制，强化监管，确保产权交易规范透明运行。通过第三方评估机构，按市场行情因时因地确定资产评估、价格确定、交易规则等。村集体和农民以承包土地经营权或者其他财产权利入股农业经营主体，需要评估作价的，可以协商确定，也可以委托法定评估机构评估。

掌控好融资风险。建立农村产权和土地承包经营权抵押贷款风险防范机制，探索“三四五”改革框架，为改革试验提供指导。即“三个基金”，设立农村土地承包经营权收储基金、农村产权抵押担保基金、农民宅基地和房屋使用权退出收储基金。“四项机制”，建立农村土地承包经营权退出补偿机制、土地承包经营权退出保障机制、农民宅基地使用权自愿退出机制、农村产权抵押担保风险机制。“五项制度”，深化农村土地承包经营权流转制度、农村集体荒地使用制度、农村集体经营性建设用地制度、农民宅基地制度、农村产权抵押融资制度。同时，深入推进农村信用工程建设，完善农村信用评价机制，先建档，后评级，再授信。通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府性融资担保机构，作为服务“三变”改革的主力军。按照组建灵活、动作规范、风险严控的要求，探索建立融资担保基金。创新农村土地信托流转贷款，建立土地信托公司，形成土地信托服务网络。农户可将土地经营权交给信托公司，由公司进行流转。创新金融服务，把新型农业经营主体纳入银行业金融机构客户信用评定范围，对信用等级较高的在同等条件下实行贷款优先等激励措施。

发挥好政府作用。坚持问题导向和底线思维，使市场在资源配置和“三变”改革中起决定性作用。按照依法自愿有偿原则，充分尊重村集体和农民意愿，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。加大农业支持保护力度，建立农业农村投入稳定增长机制，逐步扩大新型农业经营主体承担农业综合开发、基建投资等涉农项目规模。允许将财政投入到农村的涉农资金量化为村集体的股金(补贴类、救济类、应急类资金除外，扶贫开发资金可量化到贫困农户)，在不改变资金性质及用途的前提下，集中投入到各类农业经营主体，按股比获得收益。支持农民合作社建设农产品加工仓储冷链物流设施，允许财政补助形成的资产量化为村集体资产转交给农民合作社持有和管护。鼓励农民以承包土地经营权入股农民合作社、农业产业化龙头企业，分享产业链增值收益。引导新型农业经营主体按合作制原则进行股权结构和治理方式改造，确保村集体和农民履行股东的职责、行使股东的权力、参与重大的决策。

(作者单位：贵州省委政研室)