当前，农村社会正在发生深刻变化，农民非农就业渠道增多，农村人口流动加快，农村原来以血缘地缘为关系纽带的熟人社会受到了严重冲击。在此现实背景下，中办国办印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》中指出，推进农村社区建设对于创新农村基层社会治理，提升农村公共服务水平，促进城乡一体化建设有着重要意义。相关举措虽在全国早已实施十多年，然而，把构建农民利益共同体作为农村社区治理的基本方向，却并未受到应有的重视。

撤村并组建区政策的基层逻辑

其实，十多年前的撤村并组政策曾引起过争论，而在当前，一些地方却致力于合村建区，或者是撤乡镇改社区。也就是说，将人口较少的小行政村合并为大行政村，改名为社区，或者将人口较少的乡镇改名为社区。实际上，社区的基本含义是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。其基本要素是一定的居住区域空间、人群和共同的利益，最核心的则是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。德国社会学家滕尼斯曾以“共同体”概念对乡村性质进行了精当阐释，他认为，农村包括家庭、邻里和友谊这些血缘共同体、地缘共同体和精神共同体，特别体现在农村自然生活中建立在共同生活共同居住和共同劳作基础上的“心意相通”。因而农村社会和农民群体对自身有了社会认同，这种认同将他们维系在一起。这与费孝通以“差序格局”的概念勾勒出中国传统农村以土地和人伦关系所形成的“道德教化”、“乡绅治理”的乡土社会权力结构不谋而合，这种传统的“心意相通”和“差序格局”才是真正意义上的社区的基本构成要素。不过，与传统农村社会相比，转型时期农村社会，农家子弟上学、打工和婚姻半径的扩大，人口规模流动增多，这也带来了包括农村人口从事职业、经济收入、流动去向以及价值观的分化，乡村熟人社会所具有的“共同体”受到了前所未有的冲击，农村“空心化”和“三留守”人员成了现实问题。

对此，采取以国家权力为主导的农村社区建设，改变原来布局分散、基础设施落后的村落面貌具有一定的合理性。然而，一些地区推进农村社区建设，主要做法是将若干地理位置较为接近的行政村简单合并为一个大行政村，更名为某某农村社区，有的干脆把人口较少的乡镇直接改为某某社区，行政级别保持不变，但原有的服务功能却弱化不少。从地方政府的举措来看，仅仅是把农村社区当作了一个地理空间上的管理单元，或者是纵向的一级行政管理机构，而并未深刻认识到公共服务资源的下沉、社区公共产品供给，以及社区所应具有的共同体意识和共同利益对农村社区治理的重要意义。

由此来看，地方政府政策设计有这样的逻辑：一是增加管理单位的人口数量，为城镇化建设铺路。地方政府认为将原有的小行政村合并为大行政村，可以使单个行政村人口数量增加，这就成为建立农村社区的基本方法。但实际上，人口并没有实现空间的合理集聚，仍然分布在原行政村。由于规划相对滞后，农村房屋升级换代早已完成，集中搬迁将面临着巨大的成本和农民的抵触。二是压缩村干部数量，减轻乡镇财政负担。在税费改革前后，一些地方为避免基层政府支付数量较多的村干部的报酬，快马加鞭地撤村并组，造就了许多超大型村落。例如，江苏某县2001年村委会324个，到2011年已减少为256个。合并后的村平均人口多达四五千人，有些大村落甚至超过万人，行政村面积也急速扩大，村干部数量却随之大量减少。三是简单照搬城市社区管理模式。在我国传统意义上的农村管理中，并没有社区这个概念，城市社区实际上也仅仅只是作为某一级的基层管理单元。其内部人口异质性强，家庭规模小，血缘关系淡，人际关系较为松散，人们更加趋于理性化，社区也并无所应具有的共同体意识，城市居民也没有强烈的社区归属感和认同感。而当前农村社区建设正是将城市社区管理模式简单复制到了农村，合并村落甚至是合并乡镇，管理范围扩大和管理层级压缩后，基本的公共服务却没有下沉。在中西部地区，群众原本可以就近办理的事务现在需要翻山越岭，去几十里路之外才能办好。更重要的是基层党政机构和乡村干部与群众的距离拉大，简单合并的“一刀切”举措与中央要求夯实党的执政基础、巩固基层政权、密切联系和服务群众的目标有所背离。

并村建区的治理参与难题

回顾十多年的农村社区建设历程，地方政府以国家权力自上而下的主导，在合村并组之后再合村建区，不应忽视如下基本问题。

一是农村社区治理体系尚不完备。农村治理体系包括治理组织架构和治理主体。其中，治理主体是指农村基层组织和村干部，包括县、乡镇两级党委政府。整体来看，农村治理组织架构实际情况是部分基层组织涣散，村“两委会”组织并没有规范建设，在此基础上急速合村建社区，难免有形式大于内容之嫌。原人口较少的村还尚未治理好，在合并后更多人口和更大面积的管理单元推进社区建设，一蹴而就可能会脱离实际。在陕西关中调研时村民说：“几个村合并后要推选新的村书记，听说很少有人去现场选举。我没有去，听说只是党员代表去了，顺便把村长也选了。”这种情况在基层并非个案。因为居住距离较远，大行政村实际上是“陌生人社会”。在农村人口高度流动的时代，这种“陌生”更为常见。在大行政村“完善村民自治与多元主体参与有机结合的农村社区共建共享机制”面临着协调成本和参与成本过高的问题。显然，这样的大行政村并非真正理想的社区。

二是村民共同体意识淡薄，与社区共同体建设背道而驰。原有的行政村最基本的单元是村民小组或者是自然村，自然村是经过长期的人口集聚和地缘血缘而形成的，人们的集体意识和共同体意识更强。当前的合村建社区只是扩大了基层管理单元的地域范围，所谓的村民共同体意识并没有因为地域的扩大而形成，只是装在一个社区袋子里分散的马铃薯而已。而且，原有的村级集体资产管理没有理顺，合村建区后监督真空的范围进一步扩大，出现没人管的“公地悲剧”。最终导致事关农民集体利益的民主决策只能是少数人的决策，甚至是“暗箱操作”，本应由农民共享的村集体利益面临着少数人侵蚀的问题。

三是农村社区公共服务水平并未改观。农村社区建设的基本目的是通过为农村群众提供“一站式”服务，使公共管理和服务资源得到优化配置，把转变政府职能、建设服务型政府落到实处，让更多的农民共享养老、医疗、文化和基础设施建设等改革发展的成果。合并行政村建立大社区，原有的村干部被取消之后，农民与村干部的互动减少，这意味着国家自上而下的农村社会动员能力有所弱化，农村基层干部也难以近距离为数量更为庞大、社区面积更为宽广的农民上门服务，加之农民外出务工等原因，在农村出现了如一些学者所说的村级组织“悬浮”或“虚置”而无法扎根于农民的困境。

以构建利益共同体

推进农村社区建设

中央在农村社区建设指导意见中明确树立了“以人为本，完善自治”的基本原则，即要求坚持和完善村党组织领导的充满活力的村民自治制度，尊重农村居民的主体地位，切实维护保障好农村居民的民主政治权利、合法经济利益和社会生活权益，让农村居民从农村社区建设中得到更多实惠。村集体只要有实实在在的利益诱导，并且能够得到农民民主参与、民主决策的制度保障，才会对农民有吸引力，农村社区治理才会有主体存在。对此，地方党委政府作为决策者和执行者，加强当前农村社区治理，应把培养农民利益共同体作为基本方向。

一是科学设置农村基层组织。“纵向到底，横向到边”是党组织保持强大社会动员能力和密切联系群众的基本前提。当前，要切实维护基层群众的根本利益，就必须要解决农村基层组织建设问题和谁来担任村干部的问题。在一些“空心村”，应盘活基层党委政府干部资源，依靠下派干部、本土各类外出发展及二线干部和退休老干部、老党员，以外力引导农村自身发展。一些地方向贫困村选派“第一书记”的做法，也正是基于这方面的考量。让下派干部超越村庄个体利益，认真行使公共权力，有利于打破原有的基层干部“半农民半干部”的模糊身份而带来的消极影响。让村干部趋于专职化不应简单从经济成本角度考虑，通过减少村干部数量减轻乡镇负担的做法也不足取。

二是优化农村人口和产业布局。地方党委政府要从农村人口居住、就业方面入手，为农村社区有质量地建设打好基础。如果没有产业留得住农民，就没有农民的合理集聚，简单依靠合并行政村建立大社区的做法，只会产生1+1<2的结果。有了产业集聚，农村人口才留得住，人与人之间的互动交流也会形成，公共空间和共同体意识自然会形成。这种具有系统规划的农村社区空间布局和产业布局自然便于低成本、高效率提供各种公共服务。地方应因地制宜，借助中央鼓励农民工返乡创业的政策优势，把人作为地方推进经济社会发展的重要因素，他们长期潜在的地位作用并不亚于招商引资。有产业、有人口、有消费、有投资，一个良性的发展增长体系才会形成。

三是挖掘并公开公正地分配村集体资源。这就需要地方党委、审计、纪检等部门协同推进农村社区建设，需要以原行政村或生产队为单位，厘清事关村民个体利益的公共资产，既能调动农民参与社区公共事务的责任心和积极性，又有利于改变单纯依赖国家财政承担农村公共产品供给的模式，从而增强农村社区自我服务能力，在国家与农村和农民之间形成利益共享、责任分担的机制。否则，“不患寡而患不均”的农民在农村社区建设过程中会以各种“不参与、不反抗”的政治冷漠面对公共事务。通过公正分配和共享农村社区集体利益，引导农民自然集聚，培育和引导农民利益共同体，进而形成互助、互依、互存的情感共同体，这应是农村社区建设的根本目的。

(作者单位：华东理工大学中国城乡发展研究中心，江苏如东县委组织部)