松嫩平原、三江平原(以下简称“两大平原”)位于黑龙江省腹地，是我国黑土资源的主要分布地区，耕地面积1.62亿亩，是我国重要的粮食主产区和商品粮生产基地。2013年4月，国务院常务会议决定在黑龙江省“两大平原”开展现代农业综合配套改革试验，为现代农业和农村金融发展提供了一块试验田。2014年6月，“两大平原”地区金融改革正式启动。2015年7月，笔者前往黑龙江省克山县、绥棱县、哈尔滨市双城区进行调研，了解到黑龙江的农村金融改革试验在信用体系建设、金融机构和服务创新、信贷风险防控等方面为农村金融支持和推动现代农业发展积累了重要经验，但在工作推进中也遇到了一些问题，需引起高度重视并尽快加以解决。

主要做法和成果

第一，全面推进农村信用体系建设，优化农村信用环境。此次调研的“两大平原”地区的几个县、区，依靠县(区)委、县(区)政府的直接推动，建立起“一户一册”的农户经济档案，设计好信用评估的标准体系，据此，对农户进行信用评分和评级，作为农户融资信用评估的参考依据，基本实现了信用评级和授信业务全覆盖，为金融机构开展涉农贷款业务提供了信用平台。例如，克山县成立了全省首家农村信用信息中心，汇集和整合了政府相关部门、银行业金融机构、保险公司等45家单位的全县农户、专业合作社、家庭农场和专业大户四种类型主体的基本信息、银行信息等，实现县域内信用信息在45个成员单位之间的共享，并通过系统进行信用动态等级评定，评定结果作为金融部门为经营主体办理抵押、担保业务的参考，为增加涉农金融服务和防控农村金融风险夯实了基础。目前，该系统已采集了6.3万农户和438家专业合作社的信用信息，初步建立了农户、新型农业经营主体的信用信息数据库。截至2015年4月末，黑龙江省“两大平原”地区共为253万农户建立了信用档案，较改革前增长25.9%，信用评价良好的农户累计获得贷款849亿元。1.13万户新型农业经营主体纳入信用体系建设，其中6854户获得信用评价，较改革前增长35.5%。目前，共有18家县域信用信息中心挂牌成立，累计评定和创建信用乡镇151个，信用村1735个，信用户86万户。

第二，不断拓宽农村抵质押物范围，农村资产抵押融资价值得到释放。黑龙江“两大平原”地区先后出台了《农村承包土地经营权抵押贷款管理办法》、《大型农机具抵押贷款业务指导意见》等多项政策措施，将各类农村动产、不动产、权益资产纳入抵押担保物范围，以往无法实现抵押的厂房、棚室、畜牧活体以及农业订单、仓单、应收账款、租金、土地预期收益权等实现了可抵押融资。例如，绥棱县依托哈尔滨银行、农村信用社进行土地承包经营权抵押贷款，具体程序是：由银行先对申请土地承包经营权抵押贷款的农户进行贷前审查，符合条件的农户由村民委员会提供土地权属证明，出具土地价值评估报告，借款农户携带农村土地承包经营权抵押登记申请书、承包经营权证书(尚未发证的提供承包合同)、借款合同到乡镇农经站办理抵押手续，经审核后银行发放贷款。具体贷款额度经实地调查后确定，原则上不得超过土地经营权评估价值的70%。到期未能还本付息时，银行有权对抵押物采取流转等方式处置。如果抵押土地是合作社、专业大户等通过土地流转流入的土地，除了以上流程，还必须提供土地流转经营书面合同、原承包人同意抵押的证明，且流转经营期限必须在3年以上。截至2015年4月末，黑龙江“两大平原”地区已将包括土地承包经营权、粮食预期收益权、大型农机具、集体林权等11类17项农业资产纳入抵押担保物范围，各类抵(质)押贷款余额206.8亿元，同比增长63.6%，惠及农户33.2万户、涉农企业750家，新型农业资产抵(质)押融资额度较改革前提高31%，融资期限最高达10年，还款方式包括按揭、分期、本息等多种还款方式，并实行阶梯式优惠利率。其中，土地承包经营权抵押贷款已在“两大平原”县域全覆盖，贷款余额136亿元，同比增长91.7%。

第三，创新农村金融产品和服务方式，金融支农内容和手段日益丰富。改革试验一年以来，“两大平原”地区金融机构创新开发信贷品种和融资模式，大力发展产业链贷款、订单融资、融资担保等金融业务，农村信贷产品和金融服务方式呈便利化、多元化的良好态势。例如，哈尔滨市由政府、银行和保险机构之间互补合作，开展小额保证保险贷款业务，即“政府农业发展基金+银行贷款+保险保证”的贷款模式。具体做法是：政府设立农业发展基金，即担保基金，并放大基金倍数，为借款人提供担保，商业银行根据信贷制度对借款人进行贷款受理，保险公司对借款人还款提供保证保险，当借款人未还款时，保险公司按照一定偿付比例代为偿还，超过保险公司合约责任的，由政府担保基金进行偿还。克山县创新产业链贷款模式，打造“银行+合作社+社员+融资担保公司+保险+核心企业”的贷款模式。截至2015年6月末，“两大平原”地区开办了7大类22项农村金融创新产品和服务方式，创新贷款余额684.9亿元，较改革前增长20.8%，累计受益农户59.5万户。

第四，推进金融机构改革，农村金融组织体系不断完善。通过调研了解到，黑龙江“两大平原”地区加快农村金融改革步伐，稳定和优化农村金融网点布局，推动银行机构改制、扩股和引入民间社会资本，稳妥设立各类新型涉农金融机构，创新开办融资租赁、信用合作、农资信托等现代金融业务，为金融改革提供了坚实的组织基础。例如，绥棱县的海鑫农村资金互助社是由银监会批复，注册资本200万元，具有金融许可证，并在工商行政管理部门办理注册登记，只为社员提供存贷款和结算业务的社区互助金融机构。该社只面向社员提供贷款服务，最高贷款额不得超过其贷款人所持股金总额的10倍，对单一社员的贷款总额不超过资本净额的15%，贷款最长期限为1年。贷款3000元以下，不足5日的，实行免息;贷款5日及以上的利率，按照不同用途、期限、额度实行差别利率，据了解，大部分贷款是13%的年息。截至2014年12月末，实现利润70万元。目前，该社已吸收社员480人，存款2100万元，发放贷款2000万元。在哈尔滨市双城区调研时了解到，哈尔滨银行在金融服务空白的乡镇、村屯以多功能POS机为载体，与村内小卖部、小超市等合作，采取代理商模式设立助农e站，每笔贷款的1.5%的利息分给代理商，额外每推荐1个农户贷款奖励15元。主要服务内容包括为附近的农村客户办理小额取款(由代理商垫付，上限为2000元，哈尔滨银行与其在7个工作日内结算)、余额查询、消费、公共事业缴费、转账汇款等业务。这种新型简易的农村金融服务网点，解决了村屯没有银行网点的问题，受到偏远地区农村居民的广泛欢迎，极大地改善了农村地区支付环境。目前，哈尔滨银行在双城区各乡镇已设立了157个助农e站网点。从面上来看，截至2015年4月末，“两大平原”农村地区拥有涉农金融机构网点1824个，涉农金融机构支行478个，较改革前增长0.4%;地方金融机构设立村镇银行19家，县级以下地区新设涉农融资担保机构10家、小额贷款公司28家，2家农村信用社改制为农村商业银行，多元化的金融组织体系逐渐形成。

第五，积极构建新型农业保险体系，努力增强农业保险保障作用。从与省级各部门座谈中得知，黑龙江省为进一步适应农户对农业保险的实际需求，着力解决地方财力有限、低保障“不解渴”的问题，2015年采取了如下政策：一是扩大保险责任范围，修订种植业保险条款，赔偿范围由原规定的导致作物受损的7种灾害，修订为除人为故意、行政司法行为导致的损失，只要作物受损，保险公司均按照合同约定负责赔偿，并且将全部损失的认定条件由90%作物损失降低为80%;二是重新设定保险金额档次，简化政策性险种保额分档，水稻、玉米设定3档保费和保险金额，大豆、小麦设定2档保费和保险金额。修订后保留了原来的15元保费，保障金额较2014年提高，最高档保险金额均达到了省物价部门确认的作物直接物化成本;三是全面降低保险费率。修订后水稻、玉米、大豆、小麦4种作物保险的平均费率分别较原条款降低1.5、1.77、2.81、3.46个百分点。通过降低费率，一方面，减轻农户缴费压力、扩大财政资金效应，鼓励农户和县级政府更多地选择高保障产品;另一方面，倒逼经办公司提升经营管理水平、压缩成本。克山县在探索农业保险经营模式创新方面，正着手推进农业保险互助试点，以现代农机合作社、百强规范社为主体，吸纳2000亩以上规模经营主体参与，联合组建农业保险合作社。目前已确定合作社120家，参保土地100万亩，互助资金3000万元。截至2015年4月末，“两大平原”地区农业保险服务网点已达50家，较改革前增加6家;近一年农业保险费收入11.8亿元，较改革前增长4%;农业保险覆盖率35%，较改革前提高4.2个百分点;修订实施了新的农业保险条款后，农业保险费率下降了25%，种植险平均每亩缴纳保险费下降了50%，进一步降低了农业保险成本。

存在的问题

第一，农村金融市场不健全，融资难、融资贵的问题依然突出。从网点布局看，“两大平原”县及以下地区农村信用社机构网点占比高达81.8%，在调研中几个县区都反映，乡镇及以下地区金融网点仅有农信社和邮储银行，国有大型银行机构网点均设在县城和市区内，股份制银行基本未介入农村金融市场。从农村金融市场改革情况看，黑龙江省农村信用社改制完成率仅为12%，低于全国平均水平12个百分点。从新型机构发展情况看，小额贷款公司、融资担保公司、资金信用合作组织、民间借贷服务中心等机构规模较小，金融占比不足10%。由于农村金融市场竞争性不足，农业经营主体贷款的选择性和可得性差，贷款利率偏高。截至2015年4月末，黑龙江“两大平原”地区涉农贷款加权平均利率高于全部贷款0.48个百分点，农户贷款加权平均利率高于全部贷款1.45个百分点。

第二，农村信用体系仍不健全，金融生态环境有待进一步优化。受农村经济发展落后、信用意识淡薄、信用环境建设基础差以及地方政府主导性不强等因素制约，“两大平原”地区农村信用体系仍有待完善。农村信用评定率仅为79.5%，新型农业经营主体信用建档率仅为21.9%。从面上来看，“两大平原”地区仅有35.3%的县城建立了信用信息中心，无抵押信用贷款规模较小。农村诚信宣传教育还不够深入，逃废贷、合同违约失信现象还时有发生。

第三，农村现代化金融服务相对薄弱，服务功能单一。截至2015年4月末，“两大平原”地区每万人拥有POS机、ATM机分别比黑龙江全省平均水平少0.37个、3.59个;个人持有银行卡1.53张，比全省平均水平少0.1张;农产品收购非现金结算率仅为75.8%，农村现金使用量依然较大;互联网金融在农村地区普及率较低，网上银行普及率仅有21.2%，手机支付普及率仅有13.6%;偏远地区和特困地区金融基础设施滞后，农村金融服务便利度仍然较低。

第四，农业保险保障程度不足、覆盖面窄，保险服务产品不足。由于农业保险业务风险大、成本高，部分保险公司对开办农业保险积极性不高，加之国家财政对农业保险的补贴范围狭窄，导致农业保险市场主体少、保险品种单一。同时，农业保费中央负责40%，地方负责60%，以200万亩的玉米种植面积、最低15元的保费档次计算，县级就要配套450万元保费补贴，往往难以落实到位。保险保障程度低也是在此次调研中发现的较为突出的问题，目前大多数县市只有15元一个档(县级无力配套更高档次的保费)，玉米每亩最高赔付额只有145元，而每亩的最低物化成本要400元以上。截至2015年4月末，“两大平原”地区，种植业保险承保覆盖率仅为42%，养殖业承保覆盖率仅为37.9%，大部分耕地和牲畜并未入保，保险范围仅包括涉及财政补贴的水稻、玉米、大豆、小麦、奶牛和能繁母猪六类，经济作物和其他农资未纳入保险范围。种植业保险补偿标准还沿用2008年的测算水平，补偿额平均仅占种植成本的30%左右，农民参保积极性不高，我们调研的县、区，2015年农民投保积极性和保障面积均有缩减的趋势。

第五，农村投融资结构失衡，直接融资比重偏低。通过实地调研和座谈发现，“两大平原”地区农村金融供给仍以间接融资为主，银行贷款占据融资主导，农业生产对信贷资金的依赖度较高。黑龙江省人民银行介绍，2014年发行的中短期票据共有90多亿元，其中20亿涉农，但只是“北大荒”集团一家公司所发。黑龙江省涉农的企业多以中小型为主，难以满足发债等直接融资的评估要求，目前黑龙江地区涉农企业的公司债、企业债、区域集优债等皆为空白，直接融资渠道较窄。当地人民银行提供数据显示，“两大平原”地区备春耕期间一般农户60.5%的生产资金、专业合作社等新型经营主体71.7%的资金依靠银行贷款，银行间市场债务融资工具仅发行1支，规模仅为4000万元。县域农产品期货交易、股权交易等服务机构还处于空白，涉农信贷资产证券化、农产品期权、农产品指数等新型业务匮乏，多层次、多元化的农村资本市场还没有真正形成。

政策建议

第一，完善财税优惠政策，发挥政策性资金的杠杆作用。逐步完善现有的涉农贷款增量奖励政策。对支持土地承包经营权、宅基地、大型农机具抵押贷款等创新农村金融产品的金融机构给予奖励，对创新农村金融产品业务给予财政贴息优惠支持，对创新农村金融产品的营业税、所得税等给予税收减免支持。针对县级财政资金不足的问题，在现有涉农贷款增量奖励的基础上，加大中央和省级财政的资金负担比例，进一步完善相关优惠政策的认定标准，扩大政策覆盖面，在风险可控的前提下，适当提高并放宽农户小额贷款的额度和贷款余额限制条件，促进更多的涉农金融机构享受政策优惠。

第二，强化农村信用体系建设，进一步完善农村金融生态环境。完善农村信用体系框架，健全多部门联动工作机制，在国家层面建立农村信用体系建设联席会议制度;将县域信用信息中心建设作为农村金融生态环境建设的重要内容，强化地方政府的主导作用;在国家层面制定统一规范的“三信”评定标准和配套优惠政策，提高评定结果的使用效率，发挥正向激励作用。

第三，加快发展农业保险，提升保险保障能力。引导全国性保险公司在“两大平原”地区设立分支机构，更多开办涉农保险业务。积极创新农业保险新品种，完善农业保险国家财政补贴机制，对杂粮、经济作物和其他牲畜参与农业保险给予财政补贴，促进扩大农业保险范围。对农业保险财政补贴比例调整，提高国家财政和省级财政的补贴比例，降低或取消县级财政补贴比例。建立全国统一的农业保险补偿标准动态调整机制，将补偿标准与通胀水平和农产品价格挂钩，提高保险补偿率。鼓励开办以地方财政保费补贴的地方特色农产品保险。积极推动目标价格保险的试点工作。

第四，加快推进农村融资担保体系建设，解决农业贷款难的问题。通过开发银行贷款和财政资金投入，注资建设政策性担保融资机构，建立以省级担保机构为龙头、地市担保机构为主体的政策性担保体系。发挥县域范围的政策性融资担保机构的主体作用。鼓励成立以龙头企业为主体的农业信贷担保公司，发挥企业法人在融资担保上的作用。鼓励农民合作组织、种养大户、农户等组建互助性担保机构，实行会员制，以会员为服务对象。设置合理的担保放大倍数。鼓励担保机构创新反担保方式。完善担保代偿风险补助政策。

第五，加快推进利率市场化改革，降低农村融资成本。以农业主产区省份为试点，完善涉农金融机构利率风险管理机制，构建金融机构涉农类市场利率定价自律机制，结合风险、成本等因素合理确定贷款利率水平，科学测算盈亏平衡点。提高货币市场对农村金融机构的渗透率，以市场为主导加快利率风险规避工具开发，将更多的创新型利率工具和产品放在“两大平原”先行先试。

第六，大力发展新型农村金融机构，完善农村金融组织体系。鼓励和支持大中型银行机构在农村地区设立涉农专营机构或专业支行，在机构设立、财税扶持等方面提供政策优惠。适当调整新型农村金融机构设立限制条件，优先批准在县及以下地区设立涉农小额贷款公司。放宽民间资本进入农村金融市场限制，允许民间资本直接发起设立村镇银行。建立健全农村资金互助组织财税等配套政策，制定出台全国统一的合作金融监管框架，适当增加金融业务开办权限等。

(作者单位：农业部农村经济研究中心)