近十多年来，我国粮食连续增产，农民收入持续较快增长，为经济社会发展全局做出重大贡献。但随着国内外环境条件变化，长期粗放式经营积累的深层次矛盾逐步显现。目前大宗农产品库存过高，主要农产品国内外价格长期倒挂，农业资源环境压力不断加大，农民收入增速放缓，农业持续稳定发展面临前所未有的挑战。产生这些困难和问题的原因很多，但农业发展方式粗放，农业成本上涨过快，严重影响农业质量效益和竞争力，是导致各种农业挑战的共同基础动因。今年3月8日，习近平总书记在十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时指出，推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。去年年底召开的中央农村工作会议提出，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，高度重视去库存、降成本、补短板。降成本在推进结构性改革中具有基础性、关键性、全局性作用，是有效提高农业质量、效益和竞争力，化解农业结构性矛盾，克服农业发展挑战，推进农业可持续发展的基础和关键。

一、农业生产成本日益成为制约农业效益和竞争力的重要因素

(一)农业生产成本快速持续上升

以稻谷、小麦、玉米、大豆等主要粮食作物生产成本为代表的农业生产成本，近十多年来一直持续快速攀升，特别是近年来还呈现加速上涨态势，成为阻碍农业效益提升的重要因素。

一是单位面积粮食生产成本持续快速上升。2001年以来，我国粮食生产单位面积成本呈快速持续上升之势，除个别年份外，粮食生产成本都在增长。2001-2013年，我国谷物亩均生产成本从350.61元增加到1026.19元，增长1.93倍，年均增长9.4%。大豆亩均生产成本从217.58元增加到625.90元，增长1.88倍，年均增长9.2%。谷物中，稻谷的生产成本最高，玉米的生产成本增长最快。2001-2013年，稻谷亩均生产成本从400.47元增加到1151.11元，增长1.87倍，年均增长9.2%;小麦亩均生产成本从323.64元增加到914.71元，增长1.83倍，年均增长9.0%;玉米亩均生产成本从327.88元增加到1012.04元，增长2.09倍，年均增长9.8%。

二是粮食生产成本近年呈加速增长趋势。2006年以后，我国粮食生产成本增长速度有加快趋势。从单位面积成本看，2006-2013年，谷物、稻谷、小麦、玉米、大豆每亩总成本的年均增长率分别为12.7%、12.1%、12.4%、13.7%和12.9%，分别比2001-2006年年均增速高7.8、6.8、7.8、9.1和8.7个百分点。从单位产量成本看，2006-2013年，谷物、稻谷、小麦、玉米每50公斤主产品总成本的年均增长率分别为11.3%、11.0%、11.6%、11.6%和12.0%，分别比2001-2006年每单位成本年均增长率高8.4、5.6、12.3、8.6和9.0个百分点。

(二)人工和土地成本刚性上涨不断改变农业成本结构

一是人工成本刚性上涨，成为推动粮食生产成本上升的主体。人工成本、土地成本、化肥费和机械作业费是粮食生产中成本的主要部分。其中，人工成本是粮食生产成本构成中的首要因素。2001-2013年，我国谷物亩均人工成本年均增长10.6%，占总生产成本比重由36.7%上升到41.9%。导致人工成本提高的主要因素是用工价格，包括家庭用工劳动日工价和雇工工价的提高。我国农户家庭用工的劳动日工价2013年比2001提高了5.53倍，雇工工价提高了4.47倍。

二是土地成本日益成为粮食生产成本的重要构成。近年来，我国新型农业经营主体不断发育，土地流转规模不断扩大，农业规模化经营快速发展，带动了土地成本的持续上升，土地成本在粮食生产总成本中的比重日益增大。2001-2013年，我国粮食亩均生产成本中土地成本由42.57元上升到181.36元，年均增长12.8%，占粮食生产总成本的比重由12.1%上升到16.67%，成为仅次于人工成本的第二大成本。

(三)农业成本变化日益影响农业效益和竞争力

一是农业成本不断上涨严重影响农业效益。2011年以前，尽管我国粮食成本增长幅度较大，但由于国家放开粮食流通体制，实行粮食托市收购政策，农户的收益有所保障，新世纪以来大部分年份粮食净利润增长幅度高于成本增长幅度，但2012年以来，成本增幅明显高于价格增幅，农民收益受到明显影响。2001-2011年，谷物的成本利润率由11.3%增加到31.7%，达到高峰;此后不断下降，2012年下降到17.98%，2013年进一步下降到7.11%。其中，稻谷成本利润率先由2001年的20.3%上升到2011年的41.4%，此后2012年下降到27.08%，2013年进一步下降到13.45%;小麦成本利润率由-8.5%上升到16.6%，此后下降到16.56%和2.56%;玉米成本利润率由19.6%上升到34.4%，此后下降到21.39%和7.66%。大豆成本利润率由2001年的12.18%上升到2011年24.95%，此后2012年下降到22.25%，2013年进一步下降到5.38%。

二是农业成本的结构变化日益成为制约农业竞争力的严峻挑战。在农业生产成本构成中，人工成本和土地成本日益成为农业生产成本的主要构成部分，而且呈现快速上涨的势头。人工成本与物耗成本相比，其明显特点是具有很强的刚性，人工成本的持续上涨将难以逆转。由于土地资源的稀缺性，从长期看其成本上升也具有较强的刚性，面临持续上涨压力。农业生产成本的这种结构性变化，日益成为制约农业竞争力的严峻挑战。

二、降本增效的基本思路和主要方向

总体上看，我国农业生产的一些主要要素的绝对成本在未来很难降低，因此降本增效的基本思路，应是以科技为支撑走内涵式现代农业发展道路，提高农业全要素生产率和产业竞争力。即通过转变农业发展方式，推动技术进步和组织创新，改进资源利用方式和配置机制，推进农业生产集约化、专业化、规模化、标准化，提高资源利用效率和农业全要素生产效率，达到降低相对生产成本、提升产业效益和竞争力的目的。基于这一思路，降本增效的主要方向是提升要素质量、优化投入结构、改善资源利用、创新经营形式、推动技术进步等。

(一)提升生产要素质量

农业生产中劳动力、土地、资本等要素质量的高低，直接决定着农业生产效率的高低，是影响生产成本的基础因素，必须着力提高这些生产要素质量，从而提高生产效率，降低相对成本。要加强农业劳动力技能培训和科学种田知识普及，大力提升农业劳动素质，培育现代职业农民。要大力加强耕地质量建设，提高单位面积产出率。我国现有耕地面积中57%以上的耕地等级低于全国平均数值，中低产田占比近七成，要大力改造中低产田，建设高标准农田，实行“藏粮于地”战略。要提升农业装备质量，大力发展低能耗、高效率、精准化、智能型的农业作业机具和装备，降低作业成本，提升作业效率。要创新金融服务产品和服务方式，构建现代农村金融服务体系，降低融资成本，提高农业资本的可获得性和便利性，提高农业金融服务质量。

(二)优化投入要素结构

在农业生产成本中，一些投入要素具有相互替代关系，要设法加大有利于提高生产效率和降低生产成本的要素投入，减少成本高、效率低的要素投入。因此，要合理优化土地、劳动力、机械、化肥、农药等不同成本构成，探索不同作物品种、不同区域农业生产的投入要素最优组合，达到成本最低，效益最大化目的。2001-2013年间，在推动我国粮食作物生产成本增长的贡献因素中，对成本增长贡献率最大的是人工成本，每亩粮食生产成本增量中人工成本的贡献率为44.6%;其次是土地成本，贡献率为20.5%;再次是化肥成本，贡献率为13.1%;第四是机械成本，贡献率为11.2%。可见，我国农业生产成本构成中人工成本占比最大，增长较快，且具有很强刚性，要抑制粮食生产总成本过快上升，必须进行有效的“成本置换”。今后的重点是要大力推进农业机械化和信息化，以机械和智能装备替换人工，有效提高生产效率，降低人工成本，从而降低生产总成本。

(三)改善资源利用方式

长期以来，我国农业资源利用方式粗放，农业生产用工、用水、用肥、用药等基本是传统化、经验式、盲目性利用，损失浪费较大，资源利用效率低下，生产成本较高。目前，我国每吨粮食化肥平均使用强度近乎高出欧美国家1倍，化肥综合利用率仅为35%左右。2001-2013年，我国谷物亩均单产年均增长仅1.7%，而亩均化肥成本年均增长却高达8.3%，远高于产量增长速度。农业用水中传统的大水漫灌方式还比较普遍，农田灌溉水的有效利用系数为0.51，低于发达国家0.7~0.8的水平。目前农药有效使用率约为30%~40%，节约挖潜空间很大。因此，必须加快改变农业资源利用方式，大力推广节水、节地、节肥、节药、节种等新技术、新方式、新装备，充分应用自动化、智能化等信息技术，加快发展精准农业、智慧农业，实现配方施肥和精准施肥施药用水，把传统式、经验化、盲目性的农业资源利用方式转向现代化、科学化、精准化，全面提高资源利用效率，降低资源利用成本，有效推进农业生产节本增效。

(四)创新农业经营形式

目前，我国农业生产仍以大量农户分散经营为主，专业化、规模化、标准化程度较低。由于生产规模较小，各种投入要素难以达到最优组合，生产要素利用效率较低，无法取得规模效率和最佳效益，不利于降低生产成本和经营风险。因此，必须积极发展多种形式的适度规模经营，加快土地确权颁证，深化农地“三权分置”改革，完善农地流转机制，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量。积极发展农业社会化服务体系，支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。通过规模化生产、专业化经营、社会化服务，有效提高农业生产效率，降低生产成本，提升农业竞争力。

(五)推动农业技术进步

提高农业的效率和竞争力，归根结底要靠创新驱动。近十多年来，我国粮食生产的单位产量成本与单位面积成本比较，虽然也同样保持了快速上涨势头，但单位产量成本增长幅度比单位面积生产成本增长幅度要低，表明技术进步冲减了部分成本的上涨。2001-2013年，我国谷物单位产量成本年均增长7.7%，低于单位面积成本增速1.7个百分点;大豆单位产量成本年均增长8.2%，低于单位面积成本增速1个百分点。实践证明，我国农业技术进步有效提高了粮食单产水平，抵消了单位面积成本上升的部分压力。目前，我国农业科技进步贡献率为56%，仍有较大增长空间，必须大力推进农业科技进步，实施“藏粮于技”战略，提升农业全要素生产率。要强化农业重大基础理论、前沿核心技术方面的创新，突破生物育种、农机装备、智能农业、生态环保等领域关键技术。加快先进适用农业技术创新与应用，推进现代种业创新，提升种业自主创新能力，加强良种重大科研联合攻关，培育和推广适应机械化生产、优质高产多抗广适新品种，加快主要粮食作物新一轮品种更新换代。加快研发高效率、低能耗、智能化农业装备设施，大力推进“互联网+”现代农业，积极应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级。健全适应现代农业发展要求的农业科技推广体系，完善公益性与经营性服务机构相结合、高等院校和社会企业主体共同参与的农技推广服务网络，提高农业科技成果转化应用水平。

三、推进农业降本增效的保障措施

农业降本增效既是着力解决当前突出矛盾的迫切需要，又是推进农业现代化的一项长期性、艰巨性、根本性的任务，是农业供给侧结构性改革的基础和关键。在推进农业降本增效进程中，既要充分发挥政府的引导调控作用，更要发挥市场机制的作用。政府一方面通过完善制度、优化机制、营造环境等措施，引导农业市场主体形成创新驱动型的内涵式发展机制，实现经营组织内部的节本增效;另一方面要通过深化改革，推进制度创新，消除制度障碍，优化市场环境，提高交易效率，有效降低市场主体生产经营的制度成本和外部成本。更要充分发挥市场机制在农业资源配置中的决定性作用，通过市场机制把农业资源有效配置到生产效率高、经济效益好的部门、领域和区域，降低资源利用成本，有效推动农业节本增效。

(一)健全产业规制，强化降本制度保障

农业降本增效具有复杂性、艰巨性和长期性，必须完善产业规制，强化制度保障。产业规制是政府或社会为实现某些社会经济目标而对市场经济中的经济主体作出的各种直接和间接的具有法律约束力或准法律约束力的限制、约束、规范，以及由此引出的政府或社会为督促产业经济主体活动符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。为有效推动农业降本增效，必须进一步完善农业降本增效的引领性规制，主要通过制定降本增效规划、行动计划等，统筹谋划，加强顶层设计，明确降本增效的目标、任务、措施等，为市场主体降本增效指明方向和路径，引领市场主体主动开展降本增效活动。要完善农业降本增效激励性规制，对于农业科技创新、节本增效技术应用、开展适度规模经营、新型经营主体培育、优化区域布局等有助于推进降本增效的活动给予相应激励和支持。要完善农业降本增效的约束性规制，对于农业生产经营活动中的传统落后生产方式、粗放利用农业资源、损害环境和浪费资源等活动，实行不同程度的限制和约束。

(二)加强财政引导，提高资源利用效率

要建立和完善有利于推进农业技术进步、节约利用资源、提升产业效率、降低生产经营成本的财政补贴和投资政策体系，引导加快资源利用方式转变。要优化财政支农支出结构和支持方向，创新涉农资金投入方式和运行机制，将财政“三补合一”资金、农机具购置补贴资金、财政固定资产投资等，更多向农业技术创新、节本增效、规模经营、新型经营主体、耕地质量提升、水肥药等资源节约利用、循环农业、精准农业、测土配方施肥等领域倾斜。同时，充分发挥财政政策导向功能和财政资金杠杆作用，鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业技术进步和降本增效领域。逐步建立健全农业资源有效保护、高效利用的政策和技术支撑体系，从根本上改变开发强度过大、利用方式粗放的状况。

(三)完善金融服务，有效降低融资成本

加强金融服务“三农”模式创新，加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，发展农村普惠金融，扩大抵押担保物范围，提高融资便利性，降低融资成本，加大对农业规模经营、新型农业经营主体贷款、农业技术改造等的支持，推动金融资源更多向农业技术进步和降本增效领域倾斜，提高金融服务质量，降低服务成本。健全政府支持的“三农”融资担保和再担保服务体系，完善银担合作机制。完善农业保险制度，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平，把农业降本增效作为农业保险支持的重点领域，开发适应新型农业经营主体、农业技术创新主体、农业资源高效利用主体需求的保险品种，有效降低各类农业市场主体在技术创新和应用、资源节约和保护中的风险和成本。

(四)健全基础设施，改善降本增效条件

加强农业基础设施建设，减少农业生产主体的固定性成本投入。农业生产的固定性成本是用于农业生产固定资产构建的成本支出，包括农田基础设施建设和重大农机具购置等，其特点是总成本在一定范围内不随产量的增加而增加，也不因产量的减少而减少，但单位产品分摊的固定成本则随着产量的增加而减少。一方面，由于农业具有较强的外部性，农业的固定性成本不应完全由农业生产经营主体承担，政府或者公共服务部门应当承担一部分农业生产的固定性成本;另一方面，由于我国广大农业生产主体经营规模狭小，单位产品分摊的固定性成本较高，需要通过外部支持来降低单位产品分摊的固定成本。因此，政府必须加强土地整治、农田水利、机耕道路、农田林网、输配电设施、土壤改良等田间工程建设，加强对大型农机具购置、温室大棚等设施农业装备构建的支持，提高农业基础设施装备水平，改善生产基础条件，降低生产经营主体的固定性成本投入，提高土地产出率，有效降低农业单位产量生产成本。要积极实施农业社会化服务支撑工程，构建科研机构、行业协会、龙头企业、经营性服务组织、新型农业服务主体共同参与、分工协作的农业社会化服务体系，降低农业生产服务成本。要加强农村道路、农村电网、农村电信网络等公共基础网络建设，提高网络设施覆盖密度和服务质量，降低农业生产中能源、运输、通信、交易等成本。要加快建设类型齐全、功能完备、互相补充、布局合理的农产品市场体系，形成统一开放、竞争有序、公平交易的现代农产品市场体系，降低农产品交易成本。要积极促进农产品营销公共服务平台和农村电子商务基础设施建设，用现代信息技术提高农产品交易效率和效益。要加快完善农产品流通骨干网络，强化重要农产品仓储物流设施建设，健全跨区域农产品冷链物流体系，完善农村商贸流通、供销、邮政服务网络，减少农产品流通损失浪费，提高流通效率，有效降低农产品物流成本。

(五)深化相关改革，营造降本增效环境

深化资本、农业用水、土地、劳动力等农业生产要素和资源性产品的市场化改革，明晰产权关系，完善要素市场体系，健全公平交易规则，矫正市场扭曲，减少干预和垄断，发挥市场机制在要素定价和资源配置中的决定性作用，提高资源配置效率，降低资源配置成本，提高资源使用效率。当前，要加快农村土地要素市场化改革，全面推进农村承包地确权登记颁证，完善“三权分置”办法，稳定农户承包权，放活土地经营权，赋予农户土地承包经营权抵押和担保权，完善农村土地租赁、转让、抵押二级市场，健全土地流转交易规范和服务体系，依法推进土地经营权有序流转，提高流转效率和质量，降低土地流转交易成本。完善农业技术交易平台，健全技术市场交易规则和技术中介服务体系，降低技术交易成本，提高农业技术转化效率。加快推进重要农产品价格形成机制改革，坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，逐步减少政府对价格形成的干预，进一步改革和完善稻谷、小麦最低收购价制度，深入探索棉花、大豆目标价格制度改革，积极推进玉米临时收储制度改革，进一步发挥市场机制在价格形成中的主导作用和在资源配置中的决定性作用，加快形成能够正确反映供求关系的价格机制，有效引导资源配置和产业发展，提高资源配置效率和农业供给侧的灵活性、适应性，降低资源利用成本和农业供求失衡造成的社会成本。

(作者单位：农业部农村经济研究中心)