2015年以来，连续上涨14年的牛羊肉价格呈现“降温”趋势，牛羊价格触及天花板后出现拐点，活羊价格更是较大幅度下降。总体看，牛羊肉价格下行，既是因为社会总需求不足导致的消费能力减弱，更重要的因素是产业竞争能力偏弱和进口冲击加剧。这也意味着，随着经济社会发展进入新常态，牛羊产业发展也面临新情况新问题，亟须采取系统性措施来破解难题。当前，从需求端入手提振消费固然重要，但立足现实情况，创新思路推进供给侧结构性改革，用新思路来破解眼前难题，夯实牛羊产业持续健康发展的基础，既是当务之急，更是治本之策。

一、新时期牛羊产业出现新情况

我国是牛羊生产消费大国，羊肉产量稳居世界第一位，牛肉产量仅次于巴西和美国，居第三位。近年来，我国牛羊生产持续稳定增长。2015年，我国牛肉产量700万吨，羊肉产量441万吨，同比分别增长1.6%、2.9%。人均牛肉占有量5.1公斤，约是世界平均水平的一半，人均羊肉占有量3.2公斤，约是世界平均水平的1.6倍。新世纪初至2014年，受多方面因素影响，牛羊肉价格上涨较快，部分少数民族地区市场供应偏紧，引发社会广泛关注。牛羊肉价格持续快速上涨的主要原因是牛羊肉消费增长快于生产增长，牛羊肉由区域性消费变为全国性消费，由少数民族消费变为全民消费，由季节性消费变为常年性消费，消费需求总体呈加速增长趋势，总量供不应求。

但进入2015年以后，牛羊价格一改持续上涨趋势，价格逐步回落，牛羊产业发展也出现一些新情况：

一是牛羊价格高位回落。2015年羊肉价格出现拐点，同比下跌5.6%。与羊肉价格下降相比，活羊价格降幅更大。特别是主产区活羊、羊肉价格均大幅下降，2015年12月，西北、东北以及中原等地，羊肉价格同比降幅均超过15%，活羊价格降幅超过20%。其中，新疆羊肉价格同比降幅达23.8%，居全国之首。

二是生产加快恢复。牛羊生产保持平稳增加态势，据农业部定点监测，2015年12月，肉羊存栏同比增长0.6%，全年出栏肉羊同比下降0.2%，出售羔羊和架子羊同比增长6.2%。特别是母牛存栏逐步恢复，牛源供应偏紧格局进一步缓解。牛羊生产增加，牧区贡献大。2015年抽样监测，牧区半牧区县肉羊存栏和出栏分别比上一年增长2.0%和1.7%，农区县分别下降5.6%和4.0%。

三是养殖效益大幅下降。由于活畜价格下降，牛羊养殖效益明显下滑，养殖进入微利时期。2015年，出栏一头450公斤肉牛可盈利约1553元，同比减少334元;出栏一只45公斤绵羊可盈利约196元，同比减少67元。据对100个养羊县监测，2015年12月，肉羊养殖场户亏损面达10%左右。养殖效益下滑直接影响农牧民收入，部分农牧民生产生活面临较大经济压力。

四是进口冲击影响加大。随着牛羊肉价格走高，牛羊肉进口量也快速增长，对国内产品销售和消费信心冲击很大。2012年起牛肉转为净进口，当年进口6.1万吨。而2015年全年进口牛肉47.4万吨，是2011年的16倍。我国是羊肉净进口国，2002年以来进口量稳定在3万吨以上，2011年起进口连创新高，当年进口8.3万吨，同比增长45%。2015年全年进口羊肉22.4万吨，是2011年的2.7倍。

二、坚持问题导向，明确牛羊产业发展新思路

牛羊产业出现的新情况，反映出国内牛羊产业的核心竞争力不足，容易受到市场波动和进口冲击的影响。尤其是随着饲草料、人工成本的快速上升，国内牛羊肉产品与优势国家产品竞争在质量和价格上都处于不利地位，价格倒挂严重，这也是牛羊肉进口大幅增加的原因。据统计，2015年国内羊肉平均零售价格每公斤61.27元，而进口羊肉到岸价约21元，即使加上30%左右的综合税率，也远低于国内零售价。综合来看，影响我国牛羊产业竞争力提升的问题主要有以下四方面。

一是规模养殖比重低，生产方式落后。目前肉牛肉羊仍以分散养殖为主，与家禽、生猪等养殖业相比，规模化标准化程度存在明显差距。大量的中小养殖户既没有跟龙头企业有效联结，也没有通过合作社组织起来，在市场波动中很吃亏。肉牛和肉羊生产标准化水平整体较低，养殖场设施条件简陋，机械化生产程度低，标准化智能化养殖技术水平不高。饲养管理粗放，粪污处理、疫病防控等设施设备配套跟不上，导致疫病风险大、养殖效益低，环境污染问题也普遍存在。牧区防灾减灾体系不健全，牲畜暖棚、饲草料储备库等配套率低，抗灾能力较弱。

二是专门化品种缺乏，生产水平低。与发达国家相比，我国自主培育的肉牛肉羊专用品种少，生产核心种群长期依赖进口，地方品种选育改良进展滞后，甚至出现严重退化。肉牛肉羊品种繁育基础性工作未能有效开展，良种特别是种公畜数量不足，牛羊生产性能还处于较低水平。以肉牛为例，2014年我国肉牛胴体重为140公斤，仅为世界平均水平的2/3，远低于美国、法国、日本等发达国家的水平。

三是比较效益低，母畜养殖总量不足。受饲料转化率、饲养周期等因素影响，尽管牛羊肉价格高于其他畜产品，但养殖效益仍然不高，特别是牛羊基础母畜，繁殖率低、饲养周期长、比较效益偏低，农牧民饲养积极性不高。社会资金进入牛羊规模养殖大多数也以育肥为主，大规模饲养基础母畜的很少。据测算，近期舍饲一头母牛年平均获利1700元左右，一只母羊年平均获利约600元。以家庭为单位，舍饲基础母牛存栏规模一般在15头以内，年收益约2.6万元;基础母羊存栏规模在50只以内，年收益约3万元，低于外出打工收益。据统计，“十一五”期间，全国能繁母牛、能繁母羊存栏比“十五”期间分别下降了10.2%、5.4%。最近两年，由于市场行情好，再加上政策的引导，牛羊能繁母畜存栏下降趋势有所遏制，但产能提升的基础还不牢固，基础母畜仍然是牛羊产业发展的重大制约因素。

四是内外价差仍将存在，进口冲击影响短期难以消除。从国际市场看，全球牛羊肉价格呈上涨趋势，但增幅和绝对数均远低于我国，进口牛羊肉到岸价加上关税、增值税及码头费等，其价格也不到国内价格的60%和50%。当前，我国正与多个国家开展自贸区等谈判，未来关税水平将继续呈降低趋势。已达成自贸区协定的澳大利亚，牛羊肉进口关税在10年内逐步归零，将进一步刺激牛羊肉进口，今后一个时期国内牛羊肉价格下行压力仍然较大。

新形势新挑战，要求我们主动适应、把握和引领新常态，以新理念推动产业实现新发展。“十三五”牛羊产业发展，要立足市场、资源、技术等产业基础条件，大力推进牛羊供给侧结构性改革，降低生产成本，提高生产效率，补齐产业短板，厚植竞争优势，着力破解制约产业发展的关键制约，坚持发挥市场的基础调节作用，加快提升产业发展水平;坚持推动生产方式转变，逐步提高规模化和产业化水平;坚持以优势区域为重点，促进农区牧区生产协调发展;坚持以培育综合生产能力为主攻方向，不断增加良种供应能力和基础母畜数量。我们初步规划，力争用五年努力，到2020年初步构建起现代牛羊产业的生产体系、经营体系、产业体系。

三、加强规划指导，努力开创牛羊产业发展新局面

当前，农业部正在组织制定《全国草食畜牧业发展“十三五”规划》，“十三五”将进一步加大对牛羊产业的规划指导和政策扶持力度，通过市场和政府双向发力，加快现代牛羊产业培育和建设。重点要抓好以下几方面工作：

第一，以增强牛羊肉供给能力为目标，调整优化区域布局。总体看，牛羊产业发展，基础在牧区，潜力在农区，希望在南方草山草地。牧区有37亿亩可利用草原，拥有独特的天然放牧条件，是牛羊生产的传统区域，但草原生态压力大，基础脆弱。要加快牧区畜牧业转型升级，加强草原基础设施建设，提升草原生产能力，推行舍饲半舍饲，提高生产效率，建设现代草原畜牧业。农区粮食和秸秆资源丰富，品种改良基础好，养殖技术普及程度高，发展规模养殖潜力很大，但养殖用地和资金制约比较大。要落实用地政策，为发展规模养殖创造条件，推进粮食就地过腹转化，加强饲草资源和秸秆利用开发，加快发展标准化规模养殖，促进牛羊生产上规模、上水平、增效益。南方草山草地自然资源和水热条件丰富，万亩以上连片天然草山草地就有近1亿亩，种草养畜大有可为，但草地资源利用还不充分，牛羊良种繁育滞后，规模化比重低。要实施南方现代草地畜牧业推进行动，加快天然草地改良，大力开展牧草和牛羊良种繁育，努力打造南方新的肉牛肉羊产业带。

第二，以增母畜、增饲草为重点，夯实产业发展基础。扩母畜，要坚持政策扶持和科技推动相结合，多渠道促进基础母畜扩群增量。以实施基础母牛扩群增量项目为抓手，发展农户适度规模母牛养殖，建成一批母牛繁育基地，促进母牛数量稳步增长。大力推行牧区饲养母畜提供架子牛羊、农区集中育肥的有效方式，普及人工授精、犊牛羔羊早期断奶等科学高效养殖技术，切实解决母畜繁殖性能差、仔畜成活率低等难题。调整优化品种结构，推广西门塔尔等乳肉兼用牛品种，积极推进奶公犊育肥，开辟牛源供应新途径。增饲草，要围绕建立资源高效利用的饲草料生产体系，大力发展饲草料生产。积极推进粮改饲试点，发展专用青贮玉米和优质牧草种植，实行农牧结合、种养循环、草畜配套。开展秸秆高效利用示范，支持建设标准化青贮窖，推广青贮技术，提高秸秆饲料利用率。大力推行人工种草，推广冬闲田种草和草田轮作。加强粮食和经济作物加工副产品等饲料化处理和利用，扩大饲料资源来源。

第三，以发展规模养殖为重点，加快转变生产方式。重点是要提升牛羊生产规模化、标准化、设施化、组织化水平，促进产业转型升级、提质增效。继续深入开展标准化示范创建活动，发挥示范场引领作用，辐射带动广大养殖场户走标准化规模养殖道路，以点带面提高标准化养殖整体水平。在肉牛、肉羊主产县开展畜牧业绿色发展示范创建活动，大力发展生态养殖，促进粪便资源化利用，推动建设资源节约、环境友好的新型牛羊产业。实施肉牛肉羊标准化规模养殖场建设等项目，支持规模养殖场进行基础设施标准化改造，提高牛羊肉综合生产能力。以饲草料加工、规模饲养、废弃物处理为重点，研发推广牛羊设施养殖配套装备，提高劳动生产率，增加养殖效益。大力培育牛羊生产新型经营主体，加快培养新型农牧民，鼓励养殖户成立专业合作组织，引导肉牛肉羊养殖家庭农场、养殖小区、专业合作社的发展，带动龙头企业延伸产业链条，推进全产业链发展。

第四，以提高良种供应能力和质量为重点，完善良种繁育体系。紧紧围绕育种、扩繁、推广关键环节，持续提升牛羊养殖良种化水平。育种环节，全面实施肉牛和肉羊遗传改良计划，遴选国家核心育种场，建立系统的生产性能测定和遗传评估体系，增强育种自主创新能力，扎实开展本品种选育，选择群体规模大、育种基础好的杂交群体开展杂交育种，培育专门化肉用新品种;加强地方品种资源保护，挖掘资源优良特性，开发地方资源特色产品。扩繁环节，组织实施畜禽种业提升工程项目，加大对种牛场、种羊场和种公牛站建设支持力度，解决优秀种畜不足和人工授精比例低的问题，提高良种供应水平。推广环节，组织实施好良种补贴政策，指导主产区建立区域性肉牛、肉羊品种改良体系，有计划地组织开展杂交改良工作，不断提高肉牛肉羊生产水平和养殖效益。

第五，以完善扶持政策为重点，增强支撑保障能力。政策支撑上，突出良种繁育、饲草资源开发利用等薄弱环节，探索建立长期稳定的扶持政策体系。科技支撑上，以安全高效养殖、良种繁育、饲草料种植等核心技术为重点，加强联合攻关和先进技术研发。推广普及肉牛肉羊舍饲养殖实用技术，形成区域主导技术模式，提高科学养殖水平。金融保险支撑上，组织开展财政促进金融支农创新试点，积极发挥财政资金引导作用，采取信贷担保、贴息等方式，引导和撬动金融资本支持肉牛肉羊规模化生产，推动解决规模养殖贷款难题。探索建立肉牛肉羊保险制度，提高抵御风险能力。贸易保护方面，要坚持国内生产为主、适度进口补充的策略，把握好牛羊肉进口总量和节奏，提高进口产量质量标准，充分保护好国内生产者利益。严厉打击走私牛羊产品等违法犯罪行为，防止未检带病肉影响百姓健康，扰乱国内市场，冲击国内产业。