我国粮食十二连增之后出现了粮食产量、库存和进口都创历史新高，粮食等农产品供给数量过于充裕而价格下行压力加大可能会影响农民增收的新情况，全面建成小康社会必须确保农民收入继续保持较快增长，加上长期以来困扰着我国农业发展的资源环境和农产品质量等问题。面对农业农村和农民方面的“三农”新难题，中共中央国务院发布了《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(2016年中央一号文件)，要求用十八届五中全会提出的发展新理念来解决农业供给等方面库存、成本、产能以及短板和投入等的难题，显著提高农业供给体系质量和效率。

一、去库存需要改善农产品供求关系

特定时期内的国内农产品供给来源于国内生产、库存和进口等方面。目前，我国越来越多的农产品供给数量相对充裕，不仅粮棉油糖供给库存水平高，而且过去一些供求偏紧的农产品，如牛羊肉供给数量也出现了相对充裕的情况。受到国家粮食托市收购以及国内农产品生产规模偏小和成本相对较高等因素影响，国内多数农产品价格明显地高于国际市场，农产品进口越来越多，出现了国内生产的粮食成为国内储备而国内的消费需求则来源于国外进口的新困局。对此，迫切需要通过推进农业供给侧结构性改革来解决国内库存和市场出清难题，必须把国内生产数量过多且质量不高又耗用大量农业稀缺资源的农产品调减下来。

今年的中央一号文件从创新发展和绿色发展等新理念出发，明确提出要优化农业生产结构和区域布局，特别针对我国玉米种植面积过大和国家库存水平过高等问题，要求“适当调减非优势区玉米种植”。适当调减非优势区玉米种植，既有利于绿色发展，又可以提高玉米品质，更可以改善玉米供求关系，为玉米库存调减和市场出清创造有利条件。

为了降低农产品库存水平，改善农产品供求关系，促进农产品价格合理水平的形成，还需要加快农产品加工业的发展，还需要调整完善农业补贴政策和粮食收储政策。今年的中央一号文件明确提出要通过规划和政策引导以“推动农产品加工业的转型升级”;“继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策”。

二、降低农产品成本要求提高农业供给效率

推进农业供给侧结构性改革，其中一项重要任务就是要用协调发展和开放发展等的新理念统筹用好国际国内两个市场，处理国内农产品生产、农产品国际贸易之间的关系，形成国内农业新优势，提高农业竞争力，核心是提高国内农业供给体系效率，以降低农业生产成本和农产品交易成本。

相对于世界上农业竞争力强和农产品出口国家来说，我国农业禀赋条件相对较差，农业土地和水资源等相对稀缺，这要求提高我国农业竞争力必须更加紧紧依靠创新。

受我国农业科技体制影响，农业科技活动与其在农产品生产流通等领域的推广应用联系还不够紧密，农民发展农业生产面临的难题，往往缺乏科技支撑，长期得不到解决，而农业科技成果虽然很多，但往往又不是解决农民发展现代农业中现实难题的，科技成果推广应用率不高。我国农业科技论文、专利数量名列世界前茅，但是很多优良品种和高性能的农业机械则需要从国外引进。

发挥农业科技创新在农业供给侧结构性改革中的作用，必须以改革为动力。对此，今年的中央一号文件指出要“深化农业科技体制改革，完善成果转化激励机制，制定促进协同创新的人才流动政策”，“实施农业科技创新重点专项和工程，重点突破生物育种、农机装备、智能农业、生态环保等领域关键技术”。

推进农业供给侧结构性改革，不仅要在农业科技创新领域发力，而且还需要在体制机制等方面着力。这就要求通过农村土地制度等改革和新型农业经营主体培育，发展适度规模经营，提高农业全要素生产率。今年的中央一号文件指出，要“发挥多种形式农业适度规模经营引领作用”，“支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量”，“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模服务”。国内外现代农业发展的实践充分证明，专业化、规模化、组织化和社会化对提高农业供给效率具有明显效应。

三、补短板要更好地发挥好农业多功能作用

经过多年农业发展，目前我国农业生产能力已经上升到新的台阶，使农产品数量供给不再成为经济社会发展的主要矛盾。从国家经济社会全局来看，从共享发展来看，未来我国农业发展必须在绿色发展、农民增收和城乡居民生活质量提高等方面发挥突出作用。

从农业供给侧结构性改革来看，在资源利用方面如同今年中央一号文件指出的必须“从根本上改变开发强度过大、利用方式粗放的状况”，要保护好利用好耕地、水和生物资源。加大农业面源污染防治，实施化肥农药零增长行动，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。实施食品安全战略。对此，今年的中央一号文件明确提出了要“加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局”。

补我国农业短板，还需要拉长我国现代农业短腿，即推进农村一二三产业融合，延长农业产业链，通过利益联结机制，让农民能够共享产业融合发展的增值收益，扩宽农民增收空间。在推进农村一二三产业融合中，既需要充分利用现代信息技术发展农村电商和农产品供给新模式，又需要通过休闲农业和乡村旅游业的发展，进一步发挥好农业在促进农民增收和中华文化传承等方面的作用。

四、农业生产能力仍然要继续保护和提高

农业供给侧结构性改革虽然也是要解决农产品市场出清，防止出现农民销售农产品困难，但必须不以破坏农业生产能力为提前。改革以来，我国已经历过几轮农产品价格低迷和农民销售农产品困难的情形，过去每遇到这种情形政策上就要求农民按市场需求调整农业结构，结果往往是破坏农业生产能力，砍果树、杀母猪，就是典型的案例，最终导致新一轮的农产品供求关系过度偏紧和农产品价格大幅度上涨。

为了有效避免农业周期性剧烈波动，要求农业供给侧结构性改革中必须做好农业生产能力保护和进一步提高工作。对此，今年的中央一号文件提出要“实施藏粮于地、藏粮于技战略”，继续大规模推进高标准农田建设和农田水利建设，在政策措施上要“将种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和粮食产能提升”。

五、确保农业投入推进现代农业发展

新时期我国农业取得明显成效的一条重要经验是国家不断加大农业投入。继续保持农业投入力度不减，缓解农业资金供给不足和资金利用成本相对较高的矛盾，改善农业资金供给结构，仍然是我国农业供给侧结构性改革的重要任务之一。今年的中央一号文件指出，要“优先保障财政对农业农村的投入”，确保财政投入农业资金力度不减和总量有增加，同时，要发挥财政资金杠杆作用，“鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村”，并“多层级深入推进涉农资金整合统筹”，发挥资金引导资源配置于现代农业发展的作用。

总之，推进农业供给侧结构性改革，是用发展新理念来解决当前“三农”难题的重要实践形式和有效途径，可以提高我国农业比较效益，更好地保障农产品质量安全，保护农业资源改善农业生态环境，促进农民增收，必将对现代农业发展和全面小康社会建设产生积极作用。

(作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)