新世纪以来，我国农业进入了快速发展阶段，特别是党的十六大以后，广大农村干部群众在党的领导下为全面建成小康社会做出了不懈努力，农业发展也取得了巨大成就，粮食产量快速增长，农民收入快速增加，农村和谐稳定。习近平总书记指出，要把推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力，作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。之所以提出这样的要求，是因为在当前的新形势下，我国农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供不应求并存。农业供给侧结构性改革，不是简单的数量上的调整，而是要从根本上提高农业的综合效益，增强农产品的竞争力。如果实现不了，农业面临的挑战和压力将会越来越大。

一、当前我国农业面临的突出问题

2003年我国粮食产量8614亿斤，2015年粮食总产量达到12429亿斤，12年间粮食增产3815亿斤，年均增产318亿斤。同时，农民人均纯收入由2003年的2662元，增长到2015年的11422元，年均增加700多元。这是非常了不起的成就，但也面临非常突出的问题：一方面粮食进口数量不断增加，另一方面粮食库存越来越大。之所以出现这样的情况，归根到底在于我国的粮食生产存在两大突出问题。

(一)供给的农产品品种结构不适应市场需求

我国的粮食主要是五大品种，稻谷、小麦、玉米、大豆和薯类，所谓粮食连年增产，就是指这五大粮食品种的年产总量在增产。就我国粮食的供求总量而言，供给和需求之间存在约500亿斤的缺口，需要从国际市场进口加以弥补。但是，我国2015年进口粮食总量达到2495.5亿斤，比弥补国内的供求缺口多进口了近2000亿斤，这里面最主要的进口品种就是大豆。近几年国内大豆的产量是下降的，我国大豆现在的年产量是230多亿斤。随着人们生活水平的提高，对大豆的需求也在逐渐增长，目前我国对大豆的年需求量1800~1900亿斤，供求缺口不得不靠进口弥补。2015年我国进口大豆1640亿斤，是国内产量的7倍多。也就是说，现在全国大豆的需求87%依靠国际市场。国内市场供给的大豆有缺口，而增产玉米解决不了问题，供求之间的品种结构存在很大差异。

(二)我国粮食生产成本高、效益低，缺乏国际竞争力

由于我国人多地少等资源禀赋的现实，再加上技术上没有取得重大突破，营销、农业经营体系等方面存在不少尚待解决的问题，特别是我国经济高速增长的过程中，土地、资金、劳动力等要素价格上涨过快，导致国内农产品生产成本偏高。为弥补农民生产成本的不断上涨，自2008年起，政府不得不每年提高粮食最低收购价和临时收储价。粮价大幅度上涨导致我国粮食价格在国际市场失去竞争优势，五大粮食品种平均价格要比国际市场上高出30%~50%。因此在粮食产量大幅度增长、供求缺口不断缩小的背景下，进口粮数量不断增加。在2015年的粮食进口中，除了大豆之外，还有八九百亿斤的其他谷物品种。其中小麦、稻谷(大米)合计进口不到130亿斤，主要是品种调剂。但在我国玉米产量总体上已经供过于求的背景下，除了进口近95亿斤玉米，还进口了大麦、高粱、木薯干(粉)等玉米替代品合计约750亿斤，这显然不是供求问题，而是价格问题。由于国内尤其是东北生产的玉米价格明显高于国际市场，陷入了产得出来却卖不出去的窘境，市场被进口的玉米及其替代品夺走，自己生产的玉米只能转为库存。由此便出现了近年我国粮食的产量、进口量、库存量“三量齐增”的反常现象。从这个角度去看，推进农业供给侧结构性改革，在粮食生产方面，必须花大的力气去解决好以上两个问题。

二、确保我国粮食安全的弦始终不能松

面对我国粮食生产和市场目前所出现的复杂情况，有一种意见认为，既然国内生产粮食在经济上不划算，那何不减少国内生产，增加进口?这种看法值得商榷。如果仅算经济账，这话的确有道理，但是社会经济发展、国家安全、人民福祉，不仅仅单靠经济效益决定。能不能更多地进口粮食，主要考虑两个方面：

(一)在保障国家粮食安全的同时还要保障农业产业安全和农民生计安全

当前粮食问题中的矛盾是多方面原因造成的。一是为了保障农民种粮的合理收益，政府不得不在2008年到2014年间不断提高粮食的最低收购价格和临时收储价格，小麦和玉米的价格提高了60%以上，稻谷的价格提高了90%以上，国内价格由此逐步高于国际市场价格。二是受全球经济复苏缓慢的影响，自2012年底起，国际市场的粮价开始持续下跌。金融危机后，全球经济一直未复苏，需求疲软。到2015年底，以美元计价的国际市场各类主要粮食品种的价格，相比2012年底已下跌30%~45%。其中，大米和小麦跌了1/3，大豆跌了40%，玉米跌了45%，可以说，目前的状况使全球的粮农都在受煎熬。三是受人民币对美元升值的影响，从2005年开始，我国加快了汇率改革的进程。2015年人民币对美元的年平均汇价(中间价)已比2004年升值24.75%。四是由于全球能源价格暴跌，导致全球海运价格明显下跌，直接降低了国际市场粮食运抵我国的到岸价格。

上述各种因素，有的可能长期存在，有的则可能只在短期内起作用，因此不能简单地认为国内生产粮食就必然在经济上不划算。更需考虑的是，世界人口还在增长，中国现有的13亿多人口还会增长，随着人口增长，将来对粮食的需求量还要增加。把我国十几亿人口的吃饭问题押在国际贸易上，风险可想而知。

现在全球一年的国际贸易谷物量在3.5亿吨左右，大豆约在1亿吨左右，加在一起4.5亿吨，即使全部被中国进口，也只够吃7~8个月。同时，如果我们更多地依靠进口粮食，农民怎么办。如果农民能够从土地上离开，城里能不能提供这么多就业机会。现在考虑粮食问题，不是单纯的数量够不够，而是要考虑国家经济安全、农业产业安全和农民生计安全。因此，在这个问题上我们必须和党中央的部署保持高度一致，要坚定不移地做到中国人的吃饭问题基本靠自己来解决，中国人的饭碗要牢牢端在自己手里。

(二)要客观分析我国粮价高于国际市场的实际状况

我们不能仅从表面上的情况，就说中国的农业、中国的粮食没有前途。我们是WTO组织的成员，在世界贸易组织的相关规则下，国内外的粮价比较，需考虑关税配额制度所带来的不同情况。入世谈判时，我国提出对主要粮食品种实行进口关税配额管理的要求，得到了世贸组织各方的认可。我国承诺关税配额内每年进口粮食的最高数量为小麦963.6万吨，玉米720万吨，大米532万吨，合计为2200多万吨，只相当于我国目前粮食总产量的3%~4%。目前在关税配额内进口的粮食数量，尚不足我国承诺数量的50%。在关税配额数量内进口的粮食，实行1%的关税;但超过关税配额数量的进口，则征收65%的关税。说目前国内粮价高于国际市场，是与关税配额内进口的粮食作比较。而如果粮食进口超过我国关税配额的数量，在征收65%的关税后，情况就会大不一样。

当前面临的突出问题在于玉米有多种替代品可以绕过关税配额的管理，且进口关税税率均很低，大麦和高粱关税是2%~3%;木薯进口主要来自东南亚，而中国和东盟有贸易协定，进口农产品实行零关税，因此国内的玉米市场受到了严重冲击，三大谷物中玉米面临的困难最大。2016年国家对玉米实行“市场定价、价补分离”的新政策后，东北玉米的播种面积已有明显调减，市场价格也正在回落。要推进粮食供给侧结构性改革，必须认识到中国的粮食安全，主要在于能否保证中国农业产业的安全、保证中国农民就业安全。因此，在粮食生产问题上，我们没有理由妄自菲薄。推进农业供给侧结构性改革，决不能放松国家粮食安全这根弦。

三、推进粮食生产的供给侧结构性改革要多措并举

我们必须努力通过推进农业供给侧结构性改革，提升自身农产品的品质和竞争力，让中国的农业在世界上有一席之地。

(一)发挥市场在粮食价格形成中的决定性作用

这几年，国家为保护农民利益，调动农民种粮积极性，从2004年以来，出台了一系列强农惠农富农政策，其中包括逐步降低农业税乃至取消农业税，对种粮农民实行多种直接补贴，对主要粮食品种实行最低收购价和临时收储价制度等。

实行最低收购价政策的初衷就是因为2003年全国粮食产量仅有8614亿斤，满足不了市场需求，所以要采取强有力的措施促进农民增产粮食。为了让农民没有后顾之忧，不用担心粮食卖不出去，国家开始实行粮食最低收购价制度。2004年稻谷的最低收购价分别是：早籼稻0.7元/斤，中晚籼稻0.72元/斤，粳稻0.75元/斤，2016年的最低收购价分别是：早籼稻1.33元/斤，中晚籼稻1.38元/斤，粳稻1.55元/斤，12年间价格上涨了90%左右。东北三省和内蒙古自治区从2007年开始实行临时收储制度。当时的临储价是0.7元/斤，到了2014年，价格提高到了1.12元/斤，7年中价格提高了60%。这样做确实保护了农民的利益，但同时也使国内粮食价格超过了国际市场，于是就出现了目前的情况，国内生产的部分粮食卖不出去，粮食库存也达到了历史最高值，有的品种甚至已经超过了一年的产量。

因此，党的十八大以后，党中央国务院就开始研究市场决定价格的机制。2014年，在新疆和东北四省区开始实行棉花和大豆的价格形成机制改革，从过去的临时收储价，改为现在的目标价格，对长江中下游的油菜进行价格制度改革。今年在东北四省区推进玉米的“市场定价、价补分离”政策。政策实施后，今年东北的玉米播种面积比2015年减少了2300万亩。同时实行市场定价，玉米价格在2015年1元/斤的临时收储价基础上平均下跌了25%左右，这个价格大体上可以和国际市场接轨。如果我国农产品的价格能和国际市场价格基本吻合，国外粮食大规模进入国内市场的情况就会发生改变。在让市场决定价格的同时，也要研究如何保障农民的利益。这次东北的玉米价格改革，经过反复测算，玉米价格肯定会下降，农民会吃亏，因此中央拿出390亿元来补贴东北及内蒙古地区种玉米的农民。折算下来，从价格上看，与2015年相比，农民肯定是有一些吃亏的，但总体来讲，基本收益是有保障的。

(二)加大科技兴农的力度

农产品生产如何采用最优良的品种、最先进的技术，这是我们当前必须攻克的一个大问题。习近平总书记讲，我国农业的发展已经主要不是总量的问题，而是品种结构、质量安全的问题，怎么解决好这些问题，就是我们下一步必须要做的事情。

尽管我国农业科技进步的贡献率已经超过56%，但总体而言，我国粮食亩产仍与发达国家存在差距。以大豆为例，我国所有农产品中进口压力最大的就是大豆，进口1640亿斤，按照现有的产量计算，需要6亿多亩地，所以短期内大豆只能依靠进口。我国大豆平均亩产长期徘徊在250斤以下，最高亩产仅为247斤，仅为世界平均水平的2/3。按照1956年的《中国农业发展纲要》，大豆的目标是达到260斤/亩，直到现在都没有实现，这充分说明了我们对大豆的科研投入严重不足。据了解，全球的大豆亩产量是370斤。所以，如果大豆达不到亩产400斤，就会被其他农作物代替。这导致我国的大豆价格缺乏国际竞争力、效益低下，大豆的播种面积和产量持续下滑。农业也与其他产业一样，缺乏了科技这个核心竞争力，就必然会危及整个产业的安全。提高我国农业的科技含量，不仅要重视良种、设施、装备、种养技术等物质性因素，更要高度重视培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。只有培养出现代化的农民，才能真正发展现代农业。

(三)加快推进新型农业经营体系创新

中国人多地少，农业经营规模细小，效益不高，难以运用现代化的农业技术及机械装备。土地的流转集中、规模经营，是发展现代农业的基础。但改变我国农业分散、粗放的农业经营方式是需要时间和条件的，必须要有足够的历史耐心。推进农业规模经营要具备以下条件：一是加快推进新型城镇化建设，让更多农民转移到城镇，转移到非农产业中去就业，土地流转才能水到渠成。2015年全国人口城镇化率是56.1%，在农村的常住人口是43.9%，绝对人口是6.03亿，1949年我国有5.4亿人，其中农村人口4.8亿。新中国已经成立67年了，现在的农村人口不但没有减少，反而比1949年增加了1.2亿人。这说明中国要真正实现新型城镇化不是那么容易，很难让绝大多数农村人口在短期内离开农村，离开土地。二是要提高农业的生产技术，让更少的人种更多的地，要从技术上、装备上、效率上入手。三是一家一户的农业经营，在办不了、办不好、办起来不经济的生产环节上，要通过建立农业社会化服务体系来化解矛盾。

随着城镇化的推进，农村人口逐步减少，土地的流转规模将会越来越大，这是一条必须要走的路。现在全国农村流转的土地面积已经占到农户总承包面积的1/3，这个速度不算慢。全国有2.3亿的承包农户，现在有6800万户农民或多或少地流转了土地，有的全部流转，有的流转了一部分，流转土地的农户已占承包农户的30%。

现在土地流转的风险主要集中在租赁土地的大户身上，土地租金不变，农产品价格下跌，种粮大户利益受损，就会导致东北、华北等很多地区出现种粮大户退租。所以，必须探索农村土地经营权入股、土地托管、土地代耕等多种形式，使市场风险由承包者和经营者共同承担，形成利益均沾、风险共担的机制，但更多的是要发展农业的社会化服务。一家一户做不了的事，由专业的社会化服务组织帮助去做。据农业部统计，现在全国经营耕地50亩以上的规模经营户有350万户，共经营3.5亿亩土地，平均每户100亩。100亩的经营规模与国外上万亩的土地相比算不上规模，100亩的规模也不足以负担起购买最先进的农业机械装备的成本，但现在大部分种粮大户都在使用最先进的农业机械装备，因为他不只自己使用，还可以给成百上千的农户提供农业机械服务。所以尽管我国农户的经营土地的规模小，但在农业社会化服务的带动下，可以让农民使用先进的农业机械设备。去年我国小麦机械化收割率达到了90%以上，这并不是由于家家户户都买了联合收割机，而是更多地依靠社会化服务体系，通过购买社会化服务来实现的。

所以在农业经营体系创新上，一定要解放思想，既可以通过土地流转发展规模经营，也可以通过扩大服务规模实现农业技术水平的提高。因此不能简单地把农业现代化理解为扩大经营土地规模，扩大技术服务规模同样也可以实现农业现代化。

(四)推动农村一二三产业融合发展

努力把农业供给侧结构性改革和农村三产融合，发展农村的新产业、新业态结合起来。发展规模经营的条件是农业人口的转移，从目前的情况来看，我国整体经济增速下降到6.5%，非农产业对劳动力的需求也会随之下降。2015年我国农村外出劳动力增长0.4%，仅增长了60万人，今年1-9月份增长0.5%，增长了80万人，这种速度和规模的劳动力转移，何时才能将大部分农村人口转移走?农民转移不走，大家都在土里刨食，怎么富得起来?

今年中央一号文件明确提出要发展农村的新产业、新业态，推进农村一二三产业融合发展。我们推进农业供给侧结构性改革，要在农产品加工、营销、农村电商、网购等方面下功夫。最近，习近平总书记对于推进绿色生态发展作出了重要指示，即绿水青山就是金山银山。很多老农民就在想，过去也有绿水青山，为什么就不是金山银山呢，反复对比，大家会发现，过去的绿水青山成不了金山银山，第一是过去没有需求，现在老百姓富裕了，有需求了。据统计，2015年全国城镇居民的可支配收入31195元，处于最高的20%的人均可支配收入是6.5万多元，按三口之家计算，家庭年收入在20万元左右。总体上全国城镇居民中有40%~45%的家庭可支配收入超过10万元，明显形成了消费的新需求，其中就包括旅游的需求。还有一组数据，2015年全国城镇居民每百户有30辆家用汽车。这两组数据叠加，自然对乡村旅游提出了新的需求。第二，过去即使有需求，但没有这个条件，到农村路不通、水不通、电不通，现在条件具备了。我们这几年社会主义新农村建设，公共服务向农村倾斜，村村通水电气，乡村环境卫生与以前大不一样，到今年10月底，全国农村通达的公路已达398万公里，为城镇居民来农村旅游休闲提供了良好的空间。据国家旅游局统计，2015年国内旅游的人次达到42亿人次，其中30%即12亿人是到乡村旅游，给乡村提供了3000多亿元的旅游收入，给乡村提供了3000多万个新的就业机会。从这个角度讲，虽然短期内让更多的农民进城有困难，但通过各种各样的新产业、新业态，通过一二三产业的融合，可以让更多农民在农村就地脱离土地，寻找新的就业机会，开辟新的就业渠道，土地的压力就会大大减轻，也会更快地促进农业现代化的发展。