2016年10月，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。从改革开放之初，农村土地所有权和承包权的“两权分立”，到如今将经营权从承包权中独立出来的“三权分置”，或将在中国经济深化供给侧结构性改革的发展新常态下，再次激活中国“三农”的积极性，从而最大限度地提升中国农业的竞争力。

在第一次“两权分立”后，中国农民的生产积极性得到极大的激励，中国农业的生产潜力得到极大释放，中国农村的生活水平得到极大提升，在相当长一段时间内，让中国农业与工业、服务业一同成为助推中国经济快速发展的重要动力，但随着市场经济在中国大地特别是东南沿海地区的蓬勃发展，广大内陆农村的主要劳动力纷纷离开农业生产，以农民工的身份加入到建筑、制造、服务等二三产业，使得农业、特别是农村土地面临劳动力人口流失、生产要素供需失衡的局面，原本被承包的土地不断被闲置、撂荒，而随着城市人口的不断增加，对于农产品的需求却在持续扩大，这也就形成了农产品需求与供给两侧的不对称发展。

同时，许多对农业发展潜力深具信心的投资者和企业家，在中央连续多年“一号文件”的鼓励下，也纷纷开始关注和尝试农业领域的投资机会，希望通过资本的投入推动农业转型升级、通过科技的结合提升农业生产效率。但在具体实施过程中也遇到了一些因为政策不明确而带来的困难，比如在进行承包权流转过程中，由于承包权主体与经营权主体的角色混合，当土地在进行流转时，承包人与集体所有权人之间、承包人与具体经营流转对象之间，在法理上缺少必要依据，在发生流转费用纠纷、集体土地改变用途等事件中，难免出现对经营流转对象的权益缺少保护，导致有实力有能力经营农村土地的投资者望而却步的现象，不能将农村土地的潜力做最大化发挥，进而损及农地集体所有者与承包者的权益。另外，部分离开农村土地的农民，由于承包权与经营权分属不清，担忧流转后失去在集体土地承包流转过程中的权益，宁可让土地闲置、撂荒，也不愿意参加流转，或者因土地价值差异，少量流转费用缺少对农民承包流转的吸引力，导致土地闲置、撂荒。

而此次推出的完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法，进一步明确了农民对农村土地的权属细节，将经营权明确为农村土地的一种独立权属，有利于坚定农民通过对经营权的独立处置、提升农村土地利用率的信心，也有利于保护投资者对农村土地长期稳定合理化流转的信心，进一步维护农民的利益，也进一步巩固投资者的利益。在一定程度上解决了农民在承包农村土地并再流转后，是否仍然拥有集体农地的承包话语权的问题，也在一定程度上解决了投资者在流转农村土地后，是否直接承担集体农地的承包责任的问题。虽然在“三权分置”的过程中，还可能有这样或那样的未决细节需要深究落实，但至少在农村集体土地改革的顶层设计上，制定了较为明确的方向和思路。

一旦将农地经营权与承包权分离，那么农地的权属就更加清晰，农民虽然离开土地务工，但仍然是农地所属集体的成员，仍然享有本集体农地承包的权益，而分离的经营权可以作为一种独立的农地权属以市场化方式流转给看好农地发展潜力的投资者，同时，投资者得到流转的农地经营权后，并不直接涉及该农地的承包权，因此不需要在面对农地集体所有者时缺乏理直气壮的依据，农民可以直接自主享有所承包土地的经营权转让收益，而投资者也只需要针对农地经营权进行商洽。

在农业生产规模化的今天，传统的小农经营模式，已然无法满足农业生产力提升的需要，甚至对农业生产力的进一步释放形成局限或阻碍作用，因此投资者在寻求通过整合土地资源规模、提高农业生产科技含量等方式加快传统小农经营模式的转型升级、提升农业生产劳动效率，但当农地承包权与经营权混合一体时，农民流转就必须将全部权益整体付出，即不再享有该农村集体土地的承包权益，而承接农地流转的投资者一并接续流转出的全部权益、即使该投资者并不属于该农地所属的所有权集体，那么在现有的农村集体土地法律法规体制下，就隐藏了诸多潜在利益冲突，比如一旦流转后的农民打算回乡，但是否还有农地其他承包权利，或是，一旦农村集体打算改变相关农地的用途、投资者是否有权参与相关决策和补偿协商?

在一系列不确定因素的困扰下，目前拥有农地承包权的农民在离乡务工时，不便或不敢将土地流转，或者就是将土地流转全权委托给农村集体处置，自身权益无法得到切实有效的保护，而有意扩大农地生产经营的投资者，同样不便或不敢承接土地流转，或者只能与农村集体或在农村集体的协助下与农民达成缺乏法律法规依据的模糊协议。

但如果农地的承包权与经营权明确分立，农地的经营权就成为一项独立可交易的权属，既可以直接进行流转或出租并得到法律的保护，同样可以将该权属进行抵押、转移乃至证券化，比如连片土地的承包农民，即使不属于同一农村集体但仍然可将连片土地的经营权打包并通过信托计划、集合权益计划等金融创新产品，整合为规模化土地资源，并委托他人进行总体管理。农民享受权属增值收益，既可以提高农民在经营权处置方面的收入，也可以突出农民在收益中的主体地位，同时还可以通过集中整合实现农业生产的规模化，便于机械化、信息化、科技化农业生产方式的推广利用。

目前，包括农业在内的中国经济正在深化供给侧结构性改革，所谓“供给侧结构性改革”与之前提出的“供给侧改革”有“结构性”三字之差，而恰恰是这三字之差，说明了在经济发展转型升级的过程中，改革从粗放型向集约型的转变，“供给侧改革”可以简单理解为供给与需求之间失衡，单纯抑制供给就可以逐步恢复供需平衡，而“供给侧结构性改革”，则彰显出目前供给与需求之间不仅仅存在简单的数量失衡，而且还存在更为严重的质量失衡，是落后供给的过剩与高附加值需求的缺口之间的矛盾，落实到中国农业领域，就是一边是农民高成本低附加值的农产品供给无法满足市场低成本高附加值的农产品需求，另一边是外国廉价农产品大举进占中国市场，农民始终承担高风险低收益的经营与生存压力，而这一压力无疑也是农民进城务工、放弃农业生产甚至闲置撂荒农地的无形推手。

如果分离独立的农地经营权重新进行打包整合，就意味着可以在法律法规的保护框架下，以市场化公允的估值水平，引入与农地经营权对等的增量资本、盘活农地经营权的存量资源，有益于提升农民承包权的价值、提高农民切实收益，特别有益于在老少边穷地区的减贫甚至脱贫工作，有益于推动农业生产的规模化、现代化、信息化、科技化、金融化、产业化，降低农业生产的周期性风险，提高农业生产的常态化收益。

中国农业的供给侧结构性改革方兴未艾、如火如荼，这一事关中国数亿农民最广大根本利益的系统性改革虽然起步艰难，但通过包括农地“三权分置”在内的系列顶层设计的陆续出台，必将为中国农业的未来指明发展的方向。

(作者系香颂资本执行董事)