进入新世纪以来，我国实施一系列强农惠农富农政策，初步形成价格支持、直接支付和一般服务支持等方式相结合的农业补贴政策框架，对促进农业生产、增加农民收入发挥了一定积极作用。

但随着社会经济和农业发展形势的变化，一些支持保护政策在对象选择和方式选择上产生了偏差，越来越暴露出一些问题：一是存在盲目扶“大”“优”“强”的政策导向，这可能让一部分地区、一部分主体变得更好，但却使未受扶持的地区或主体的情况变得糟糕，产生“挤出效应”，使公共利益受损。二是在政策诱导下，主体经营行为容易产生扭曲，盲目扩大投资，陷入经营危机。一些地区对规模主体经营农业予以支持，但是政策诱导使得很多规模经营主体盲目投入大量资金从事并不擅长的农业经营，结果因为经营不善，资金链断裂，无法偿还贷款，陷入巨大的经营危机。三是政策工具的不当选择诱发“产品过剩”，威胁产业安全，抬高地租并导致农业固定投资和经营成本进一步上升。如长期执行玉米临储政策，导致玉米产量与价格持续上升，种植户普遍“卖难”，下游加工企业则开工不足;同时国内外玉米价格倒挂，进口玉米和木薯等替代品大量涌入国内，国粮则普遍入库。四是政策执行因成本过高和政策外溢而效率低下。如此前实行的种粮直补政策，初始目标是基于现期种粮面积进行挂钩补贴，需每年核定实际种粮主体和面积，但我国人多地少的基本国情决定了其执行成本的高昂。因此，这项政策在基层政府执行中转变成按承包面积发放补贴。

公共政策的实施效果发生偏差，问题可能发生于从政策目标设定、政策工具选择到政策执行推进、政策效果评估等环节。分析当前我国农业支持保护政策面临的主要问题，笔者认为根源主要在于：第一，农业生产的公共政策未及时跟上农业产业发展和农民角色的变化，对形势变化反应的滞后性，进一步导致政策工具的选择缺乏精准性，政策执行产生疏漏和偏离初始目标。比如2004年起，国家为了刺激种粮积极性，促进粮食生产，在全国范围推开种粮直补。政策目标原本是补贴从事粮食生产的农民。但是，随着城乡二元藩篱的破除，农民的收入来源日益丰富，每亩100多元的补贴金额已很难刺激农民的种粮积极性，对增加粮食种植面积的效果不大。第二，政策工具选择不当，可能扭曲农业生产行为，增加边际成本、降低净收益。已有研究均表明，农地租金将随政府直接补贴的增加而提高。由于土地供给缺乏弹性，类似土地流转补贴、按实际种粮面积发放补贴等支持方式，无论补贴转入方还是转出方，均会产生由转出方获得大部分补贴金额的“补贴效应”。第三，政策评估存在片面认识，导致政策评估缺乏系统性、长期性和前瞻性。一是“只看树木不见森林”，忽视对政策效果的综合分析，导致政策评估仅对一些考察成本低的指标进行考察，指标内容往往带有短期可视、能够突出业绩等典型特征。二是“以现象解释现象”，将政策效果等同于政策输出，即把政府推行某项政策时所作的实际事务等同于政策效果，导致政策评估陷入对事实的同义反复中。

当前，我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收?如何在“双重挤压”下创新农业支持保护政策、提高农业竞争力?结合当前及未来农业发展趋势，笔者认为农业支持保护政策改革应着力摆正政府与市场的关系，优化农业支持方式，在确保产品市场和要素市场健康发展的前提下，保护农业生产者利益、提升经营主体抗风险能力。对此，提出建议如下：一是优化支持方式，控制直接补贴，加强间接补贴，着重对农田基础设施建设、农业社会化服务、农业科技创新、农业金融和农业保险等方面进行补贴支持。二是丰富支持手段，组合政策工具，强化金融保险，积极探索政府财政资金的杠杆撬动方式，引导金融、保险共同参与，打造新型农业融资模式和农业补贴手段。三是盘活补贴存量，整合补贴资金，发挥倾斜优势，面对农业补贴增量递减的趋势，在巩固现有补贴成果的基础上，对补贴存量进行结构性优化调整，实现农业补贴存量和增量向粮食等重要农产品主产区的双重倾斜。四是明确政策目标，完善评估标准，科学评价效果，对于农业支持保护政策效果的评估，要从效率、公平性、系统性等方面进行考量，要充分考虑农业生产的特殊性，秉持可持续发展理念、公共利益目标和正确的政绩观，引导政策发挥最大效益。