新修订的种子法在促进种业创新、简政放权、明确主体责任、加大市场监管等方面有不少创新之处。

加强资源保护，促进种业创新

(一)加强种质资源保护，加强资源交流与合作

种子资源是农作物品种选育的基础，是我们国家的战略资源，是种业创新的基础，新种子法强化了对种质资源的保护，主要表现在两个方面：

一是强调国家对种质资源拥有国家主权、种质资源的公共属性。明确国务院农业行政主管部门建立种质资源保护区、保护地的责任;明确种质资源库、保护区或保护地的种质资源属公共资源，依法向社会开放;占用种质资源库、保护区或保护地，需经原设立机关同意。

二是加强了对外提供资源的管理。原种子法仅对向境外提供种质资源设定了审批制度。有个别单位或个人以法律没有禁止性或限制性规定为由，在境内与境外机构、个人合作研究利用我国种质资源，实际上导致了种质资源的流失，给国家造成了损失。新种子法借鉴《畜牧法》的相关规定，对单位或个人与境外机构、个人合作研究利用我国种质资源予以规范。此外，根据我国已加入的《保护生物多样性公约》，增加对外提供种质资源共享惠益的内容，以保护我国种质资源和产业。

(二)强调种业创新的地位，基础育种和商业育种适度分离

种业科技创新是种业核心竞争力。新种子法明确支持科研院校和高等院校开展基础性、公益性研究，鼓励科技人员依法取得研发收益，支持科研单位人员向企业流动，国家的科研教学单位向基础性、公益性研究方面发展，企业商业化育种主要由企业承担。鼓励种子企业充分利用公益性研究成果，培育具有自主知识产权的优良品种。鼓励种子企业与科研院所及高等院校构建技术研发平台或产学研结合的种业技术创新体系。由财政资金支持为主形成的育种成果的转让、许可等应当公开进行，禁止私自交易。

(三)设立新品种保护专章，强化育种者权益保护

现行的植物新品种保护制度主要由植物新品种保护条例规定，该条例制定于1997年，2013年曾对其中39条第3款和40条，侵权和假冒的法律责任做了修订。新种子法增加了“新品种保护”一章，将现行条例中一些基本制度修改完善后纳入，如将条例中的生产销售需要经品种权人许可外，增加了繁殖也需要经过品种所有人的许可，一定程度上扩大了品种权的权能范围，给予育种者更广泛地保护。这些规定加强了保护的力度、强度、范围和内容，为品种创新提供了更有力的保障。同时，大幅提高了对侵权假冒行为的民事赔偿标准和行政处罚力度。

立法过程中，针对我国授权品种中修饰性、模仿性品种较多，同质化问题突出的问题。一些专家和有关部门主张确立实质性派生品种管理制度，明确实质性派生品种可以申请新品种权，可以获得授权，但在进行商业化应用时需征得原始新品种权所有人同意;以加强对原始创新的激励和保护。但这项制度目前还存在一些争议，最终未能写入新法。

减政放权，提高政府效能

(一)种子生产经营证两证合一

原种子法中，种子生产和经营两个环节是分开的，导致种子生产人为割裂，不利于大型企业整合生产经营环节。生产许可证实质上是一种生产资格的认定，且生产许可证与经营许可证在许可条件上相近，主要差别在于种子的加工、包装等设施设备条件，而在实际生产中，加工包装环节也是生产的一个环节，生产经营环节难以清晰界定。由于两证分设，种子企业申办种子经营许可证，还必须申办种子生产许可证，方可进行种子生产。按照规定，生产许可证需要到生产所在地办理，如果一个企业有多个生产基地，就必须办理多个生产许可证，给企业特别是育繁推一体化种子企业带来较大负担，也不利于加强对种子生产的源头控制。

新种子法将生产经营许可证“两证”合一，对农作物种子实行种子生产经营许可制度。一是有利于引导种子企业整合生产经营环节，合理配置相关资源，培育“育繁推一体化”种子企业，符合现代种业发展的要求和目标。二是为企业减轻了负担。两证合一后，种子企业可不再按生产地点分别进行申请生产许可证，可一次办理所需的种子生产经营许可资质，大大减轻了种子企业负担。

(二)改革品种审定制度，提高政府效能

品种审定制度，在修改过程中，一直是争议最大的一项制度。从种业发展的趋势和国外的经验看，审定制度走向登记制度是必然。考虑到我国的国情和种业发展的现实，此次修法保留了审定制度，但从多个方面对该项制度进行了完善，为今后走向登记制作了准备。

一是减少了审定作物数量。需要审定的主要农作物品种由目前的28种减少到5种。

二是为育繁推一体化的企业开辟绿色通道，明确了其法律地位，扩大了作物范围和实施的层级。2011年国务院8号文件提出了为实行选育生产经营相结合符合国务院农业部门规定条件的种子企业开辟绿色通道。2014年农业部出台了《品种审定绿色通道试验指南》规定，只有育繁推一体化企业才能参加，试验作物是两杂作物只有杂交水稻和杂交玉米，同时，审定的级别只有国家级。新种子法规定，参加主体还是育繁推一体化种子企业，作物范围已经由两杂扩大到所有审定作物。小麦、棉花、大豆、常规水稻都可以开辟绿色通道。同时，不仅仅是国家级设立，省一级也可以开通绿色通道。

三是简化了引种程序，同一生态区引种只需要备案。新法规定，属于同一适宜生态区的地域引种农作物品种、林木品种的，引种者应当将引种的品种和区域报所在省自治区直辖市人民政府农业林业主管部门备案。这一条改了几个字，由相邻省改成其他省，由原来是经主管部门引种的当地的农业部门同意改为备案，但将引种的法律属性明确了，同时，放宽了引种的条件，只需要告知和将相关材料提交即可。

强化企业主体责任，加大对政府的约束

(一)强化企业主体责任

新种子法第十七条要求，育繁推一体化企业按照审定办法自行开展试验，达到审定标准的，品种审定委员会颁发证书，但同时也要求种子企业对试验数据的真实性负责，保障可追溯，接受省级以上人民政府农业林业主管部门和社会的监督。这一条赋予了企业自行完成实验这样一个权利，同时也给你了责任，你要对你的试验数据的真实性负责，也增加了对你的约束，要接受主管部门和全社会的监督，要保证实验数据可追溯。如果种子企业有造假行为，将被处以100万以上500万以下的罚款，并且不能再享受绿色通道的资格，应该说这是很严厉的。

(二)约束政府行为

新种子法第十五条规定，审定办法应当体现公正、公开、科学、效率的原则，有利于产量、品种、抗性等提高与协调，有利于适应市场和生活消费需要的品种的推广，制定修改审定办法时，应当充分听取育种者、种子使用者、生产经营者和相关行业代表的意见，这对种子管理部门是个约束。

同时，要求建立包括申请文件、品种审定试验数据、种子样品、审定意见和审定结论等内容的审定档案，保证可追溯。在审定通过的品种，依法公布的相关信息中，应当包括审定意见情况，接受监督。就是说现在要建立审定档案，不能说审定完了资料也不留，也不备查，那不行，要有审定档案，并且档案都是什么内容，规定得很清楚，审定的数据要保留，种子样品要保留，审定的意见，是同意的还是反对的，投的票，审定的结论都要有档案，并且在公布的相关信息当中要包括审定意见。同时，品种审定实行回避制度。新法规定，如果品种审定委员会委员和工作人员不依法履行职责，弄虚作假、徇私舞弊的，依法给予处分;自处分决定作出之日起五年内不得从事品种审定工作。

规范市场管理，促进种业发展

(一)对非主要农作物实行登记制度

非主要农作物主要是茶果菜等作物，虽然较主要农作物种植面积小，但经济价值高，对丰富农产品品种，保障有效供给，增加农民收入意义重大。原种子法没有对非主要农作物品种管理进行规定。实践中，一些进入市场的蔬菜、花卉、果茶苗木品种或者没有名称，或者标签标识混乱，同种异名、同名异种情况交织，用种者无法判断品种真假，受到损失追索赔偿取证困难。同时，新品种在进入市场前未能通过规范程序保存标准样品，容易造成珍贵物种流失。广西、湖北、湖南、内蒙古、吉林等十多个省、自治区颁布条例对非主要农作物新品种实施登记制度进行了探索。从国外非主要农作物品种管理实践来看，欧盟是对农作物种子采取登记制度，并发布品种共同目录;美国虽然不搞品种审定，但官方种子认证机构协会(AOSCA)的品种评审委员会对新品种提供鉴定与品种管理，发布农作物品种认证目录;印度品种登记与品种认证两种制度并存;日本对非主要农作物品种实施登记制度。因此，对非主要农作物采取登记制度，也是国外一些国家较为成熟的做法。新种子法对非主要农作物实施登记。主要包括以下程序：

目录制。国家对部分非主要农作物实行品种登记制度。列入非主要农作物登记目录的品种在推广前应当登记。

登记的原则：实行品种登记的农作物范围应当严格控制，并根据保护生物多样性、保证消费安全和用种安全的原则确定。登记目录由国务院农业主管部门制定和调整。

提交书面材料。申请者申请品种登记应当向省、自治区、直辖市人民政府农业主管部门提交申请文件和种子样品，并对其真实性负责，保证可追溯，接受监督检查。申请文件包括品种的种类、名称、来源、特性、育种过程以及特异性、一致性、稳定性测试报告等。

进行书面审查。省、自治区、直辖市人民政府农业主管部门自受理品种登记申请之日起二十个工作日内，对申请者提交的申请文件进行书面审查，符合要求的，报国务院农业主管部门予以登记公告。

(二)种子经营制度的几种特殊情形

原种子法规定对农民个人自繁自用的常规种子在集贸市场出售、串换，以及经营不再分装的包装种子、委托销售、设立分支机构等四种情况可以不办理许可证，这使得一些违法经营行为很难界定，增加了监管的难度。

新种子法规定对在有效区域设立分支机构的、经营不再分装的包装种子的，或者受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产、代销其种子的，不需要办理种子生产经营许可证，但应当向当地农业、林业主管部门备案。

加大市场监管，提高处罚力度

(一)扩大假种子认定范围

近年来，一些不法分子为规避处罚，故意侵权销售他人的种子，或不贴标签，或销售散装种子，主管部门查到后，无法按假种子进行处罚，只得按没有标签或包装从轻处理。新法中将没有标签的种子列入假种子。

(二)加大对违法行为的处罚力度

近年来，假劣种子侵农害农、种子侵权等违法案件在一些地方仍时有发生，不仅侵害农民的利益，还扰乱了公平竞争的市场秩序。新种子法加大了对生产经营假、劣种子，违反种子生产经营许可管理规定，为境外制种的种子或从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内销售，违反种子包装和标签管理规定，私自采集或采伐国家重点保护的天然种质资源，向境外提供或者从境外引进种质资源，经营推广应当审定未审定种子等10种违法行为的行政处罚力度。

在加大罚款幅度同时，增加了从业资格处罚;对违法情节严重的种子企业，在吊销其生产经营许可证的同时，规定其主要责任人和直接责任人五年内不得从事种子生产经营。此外，将以违法所得为计罚标准改为以货值金额为计罚标准等。

(三)增加不配合检查的视为不合格等措施

近年来，有相当一部分种子企业以各种理由不配合种子管理部门的监督抽查，从而逃避监管，对保证种子安全带来隐患。新法中增加了“无正当理由，拒绝配合农业、林业行政主管部门开展种子质量和品种真实性检测的，给予警告，责令改正;拒不改正的，视为不合格;情节特别严重的，由发证机关吊销其种子生产、经营许可证”的相关规定，以加强对企业的监管管理。

(作者单位：农业部管理干部学院农业法律研究中心，农业部法律服务中心)