浙江省衢州市开化县于2010年10月份启动了行政村规模调整工作，截至2015年5月，全县行政村数由原来的449个调整为255个，其中由2个以上行政村合并的有117个，调减幅度达到了43.2%，调整后，行政村平均人口由686人增加到1369人，行政村平均区域面积由4.98平方公里扩大到8.78平方公里。从运行情况看，总体良好，干部群众思想基本稳定，未出现较大的群体性上访事件。主要取得了以下几个方面的成效：

一是优化了农村规划布局和资源要素的合理配置。行政村规模调整前，大多数村庄小而散，有的行政村地域面积小，人口不足100人，村庄没有规划、基础设施建设落后。通过行政村规模调整，为生产要素的集聚和资源的合理配置创造了条件。二是夯实了农业农村统筹协调发展的基础。行政村规模调整前，各村的山林、土地等自然资源难以有效整合，不利于统筹协调和规模化经营。行政村规模调整后，有些村通过开发乡村休闲游，“公司+基地+农民合作社+农户”等形式，使得农业生产基础设施得到有效整合，促进了区域范围内的公共资源共享，为村级统筹协调发展夯实了基础。三是拓展了村级干部选拔的视野。行政村规模调整后，拓宽了行政村管辖范围，相对可供选拔的人才也更多，拓宽了村民推选村干部的空间。在2010年的村级组织换届中，新当选的255名村支书中经商办厂的能人达67人，占26.8%，村两委班子中农村实用人才占到了61.2%，均比行政村调整前有了大幅度的提高。四是缩减了村级运行管理成本。行政村规模调整后，全县村两委干部职数从2448人减少到1547人，调减幅度达36.8%，村集体负担的村干部工资报酬、误工补贴等非生产性经营支出有了较大幅度的缩减，同时，新村实行集中办公后，水、电、报刊等非生产性经营支出也得到了相应减少，有效降低了村级组织的运行成本。

行政村规模调整后运行中存在的主要问题

村民对调整后的新村缺乏认同感、归属感。按照行政村规模调整实施意见的要求，行政村调整须遵循“促进发展、依法办事、尊重民意、乡镇主体、积极稳妥”的原则，但在具体实施过程中，由于一味地强调撤并村达到一定比例，而没有综合细致地考虑合并村间历史沿革、区域大小以及群众办事方便等因素，以致造成村庄合并后人口规模和区域面积过大、群众居住过于分散，给村民办事带来了诸多不方便，有些村干部群众对行政村规模调整意见较大。如苏庄镇的毛坦村，将原来的枧板、大坂湾、山坑、龙坦四个村合并成现在的新村，地域范围36.8公里(超过原塘坞乡的地域面积)、人口4251人，村民办事极不方便，村干部在处理村民事务上也是忙于赶场，非常辛苦，但事倍功半。有的原行政村由于人口、党员人数较少，在新村两委换届选举中没有进一个班子成员，于是对合并后的新村产生对立情绪，工作不予配合。另外，由于当时行政村规模调整时一些干部工作比较粗放，后续管理没有跟上，在新村命名方面，未能正确引导和把握，没有很好地考虑历史沿革和群众的习惯性应用，村民缺乏认同感。行政村规模调整后农户的门牌、身份证等没有与新村村名相统一也给百姓外出和邮寄、通讯等带来诸多不便。

村级班子未真正融合、工作形不成合力。全县行政村规模调整后经过了两次换届选举，村干部队伍得到了充实提高，但由于村干部之前没有共事经历，缺少相互了解和感情基础，加上有的村两委干部大局意识不够，工作方式方法简单，村两委班子成员之间沟通交流少，对合并村的一些历史遗留问题没有有效解决，导致有的村支委、村委班子成员对主职干部不服气、唱反调，对新村的工作不支持、不配合。一些村还出现了村两委“两张皮”现象，班子成员之间工作不协调、相互不团结，工作形不成合力。如林山乡的下江村在村级组织换届选举时，因两村(原下江村、上汪村)相互融合程度低、党员干部思想不统一，导致村两委主职干部多次选举未成功，乡党委不得不指定驻村乡干部临时主持村里工作。

新村“三资”整合没有完全到位。按行政村规模调整工作要求，合并村“三资”(资金、资源、资产)必须逐步整合到位。但从目前情况看，尽管面上所有的行政村已实行了统一账户管理，但是有部分村的资金私下里还是由原村独立核算，有很大一部分行政村的“三资”并未真正融合。如华埠镇联丰村是由封家、新岩、民主、叶家塘等四个村合并而成，但资金仍归原村使用，新产生的一切费用却由新村支出;同时还保留原各村四名文书、四名计生联系员，照常发放工资，加上新村7个村两委工资报酬和误工费一年硬性支出就达20万元，新村运作举步维艰。同时，还存在各村集体经济实力强弱不一、原村级集体资源不均衡等因素，使“三资”难以完全整合到位。

部分新村运行保障不到位。一是经费保障缺少来源。据统计，全县255个村，村集体无经营收益的村219个，占85.8%，新村没有正常的经济来源渠道，连日常办公经费都无力承担。另外，根据行政村规模调整实施意见的规定，每撤并一个村县财政要给予6至10万元的专项工作经费，但有些乡镇作了截留。专项工作经费除去并村发动阶段补助村民每人20元后，实际到村资金每撤并一个村只有4万元左右，县财政专项补助经费用于消除原村债务的效果大打折扣。二是新农村建设项目扶持资金安排不尽合理。相关职能部门在安排项目资金时，没有充分考虑撤并村规模、人口、地域面积等因素，而是按行政村个数安排补助资金(如县农办的美丽乡村建设项目和县财政局“一事一议”等项目)，增加了规模调整村项目实施的压力，村干部普遍认为不合理，感到并村并亏了。三是部分村级办公场所与新村规模不适应。据调查统计，全县还有65个规模调整村的办公场所面积过小、功能不全，难以适应村级正常的工作开展。大部分新村办公场所与新村的实际需要不相适应，有的规模调整村召开村民代表大会或党员大会只能借用当地学校教室举行，并且要在星期六、星期天才能安排会议，制约了村级各项公务活动的正常开展。一些规模调整村干部群众对于办公场所的新建和扩建意愿比较强烈。

村干部激励机制不健全。目前，开化县村级享受固定报酬的只有村党支部书记、村主任和村监委会主任三个职位的干部，村书记、主任年均报酬为13000元，村监委会主任年均报酬为9100元，新村合并后工作量成倍增加，村干部普遍反映报酬与实际工作付出不成正比，一些村干部迫于家庭生计不得不将大量的精力用于家庭经营创收上。同时，对于村干部以及退职干部参加养老保险尚未出台明确的政策规定，有的村干部悲叹：当了十几年的村干部，退职后待遇还不如一个低保户;加上合并后大的行政村与小村村干部报酬没有拉开档次和差距等因素，村干部工作积极性得不到充分调动，干部激励保障机制有待健全和完善。

解决行政村规模调整遗留问题的对策措施

加强工作领导，增强新村凝聚力和归属感。县委、县政府要组织开展行政村规模调整“回头看”活动，对出现的一些问题作专题研究分析，列入乡镇考核内容，采取对策措施，给予妥善解决。要组织国土、规划、住建、农办、民政等部门，修编和完善新村建设规划、国土利用规划，以新村为单位进行统一规划、合理布局，引导人口向中心村集聚。要及时总结宣传行政村规模调整后新村建设和农民增收的好典型，让群众感受到行政村规模调整带来的变化和好处，切实提高群众自觉融入新村建设的意识。同时要逐步理顺行政村规模调整后新村村名与各原村村民身份信息不相符的关系，增强村民对新村的认同感和归属感。

重视组织建设，提高村级班子的工作合力和战斗力。乡镇党委政府要在严格程序的基础上，把好选举关，把群众信任的、有能力、敢担当、公正干事的干部推选到村级组织岗位上。县级联系部门、“第一书记”、驻村干部和生态指导员要切实发挥好作用，深入规模调整村帮助村两委化解工作矛盾，想方设法地帮助解决合并村的一些历史遗留问题，营造凝心聚力的工作氛围。要建立和完善行政规模调整村的议事决策制度，按照2012年县委下发的《关于推进“阳光新农村工程”建设实施意见》文件要求，进一步规范村级事务民主决策、民主管理和民主监督等制度。同时要进一步完善村级便民服务措施，方便村民办事。针对有些规模调整村人口较多、区域面积较大、战线较长的实际，在充分尊重当地乡镇党委政府意见的基础上，可以探索党建和基层自治组织管理的新模式。

加快“三资”整合，推进新村各项要素管理到位。进一步细化“三资”整合的工作措施，设定好“三资”整合的时间表，确保全县行政规模调整村“三资”整合到位。要进一步摸清底数，对“三资”合并和管理不到位的规模调整村要认真分析原因，严肃“三资”整合的工作纪律，对人为因素阻挠“三资”整合的行为人要重点进行教育引导，切实采取措施加以解决，同时区别不同情况，对一些原村遗留债务较重、暂时无还债能力的要进行挂账处理，逐步消化。同时完善政策导向，对于资产整合开展较好、成效明显的村，通过以奖代补等形式予以补助。另外，对合并村原各村之间资产规模差距较大、大多数村民一时难以接受调整的，可探索设定标准实行“均化融合”，也可实行农村股份制改革的做法，对集体资产进行评估并按照一定比例把股份量化到村民，再进行融合，从而真正实现行政规模调整村资金、资源、资产的有效整合。

强化有效保障，保证新村工作正常运行。首先，要确保正常的村级运行工作经费。县级财政要严格按照2015年浙江省委《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》中规定“人口规模1500人以上村的村级组织运转经费每年不少于10万元、其他村不少于5万元的”要求，编制每年村级工作运行经费预算，对于调整后大的新村要给予适当的倾斜。县财政要安排专项经费，帮助规模调整村消化历年债务，可采取以奖代补的办法予以激励。同时要开展专项检查，对前些年乡镇截留转移拨付行政村规模调整村工作补助经费的做法予以纠正，确保专款专用。其次，要加大项目扶持力度。县里在安排新农村建设和公益事业项目时，要充分考虑人口、地域面积等建设实际需求，统筹协调，并对规模调整村予以倾斜。第三，要切实解决好新村办公场所。通过村集资一点，县财政补助一点，县委组织部、县农办等部门相关项目整合一点的办法，在3-4年时间内解决新村办公场所问题，切实改善新村办公及开会、活动的环境。

加大组织关爱，健全完善村干部激励机制。要充分保障农村干部工资报酬和福利待遇，按照浙江省委《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》的要求，确保村主职干部工资报酬不低于当年农民人均纯收入水平两倍，其他村干部可以按比例参照执行;要建立健全干部报酬与工作绩效相挂钩的村级干部薪酬激励机制;要进一步加大对退职干部的关爱，逐步提高担任三届以上农村退职主职干部补助标准，切实解决村干部不如低保户的现实问题。同时研究探索农村退职干部养老保险问题，有效解决农村干部的后顾之忧。

(作者单位：浙江省开化县人大，开化县农办)