印度政府于2014年8月成立了高级别委员会，由前联合粮食部长Shri Shanta Kumar担任主席。该委员会使命是：为印度食品公司粮食管理的总体改善提出建议;调整印度国有食品公司在国家粮食运营、存储、分配和食品安全系统方面的角色和功能;为国家谷物存储运输和粮食供应链整合提供成本效益模型。高级别委员会建议重组了印度国有食品公司。2015年1月，高级别委员会针对印度国有食品公司存在的主要问题，就现行的粮食政策和制度，提交了一份报告并提出重要建议。

首先是关于印度国有食品公司运营方面。建议印度国有食品公司的采购集中转移到国家东部各邦，让较发达的西部地区执行自己的采购。此举将使印度国有食品公司更好地分配资源以关注欠发达的东部地区，帮助东部地区构建高效的采购系统。

其次是关于存储和库存。建议把印度国有食品公司的库存业务外包给中央仓储公司、国家仓储企业、私人企业和各州政府等机构。同时增加存储容量，通过去除仓顶和柱基，使用筒仓包技术，构建现代机械化仓库，采取集装箱化运输粮食和粮食火车等措施来使存储系统现代化。

关于使用信息通信技术使粮食管理系统现代化。让整个粮食管理系统实现端到端的计算机化，从农民处的采购到存储、运输等环节要通过公共分配系统有针对性的分配。另外，建议制订透明的清算政策，以便在库存上涨超出缓冲基准时开始生效。所有建议有助于提升印度国有食品公司的运营效率。

关于粮食安全的定义

高级别委员会的报告试图重新定义在粮食安全背景下印度国有食品公司所扮演的角色。这也是整个报告的核心。1996年世界粮食首脑大会将粮食安全定义为：所有的人，在任何时间，都能够买得到和买得起足够、安全和营养的食物，以满足活跃、健康的生活所需的饮食需求和消费偏好。稍作思考，我们就会知道这个粮食安全的概念几乎是不现实的。因此，2009年世界粮食安全峰会扩展了这个定义，形成了粮食安全四个支柱概念，即保有量、获取渠道、利用量和稳定性。然而，即使根据这个定义，依然没有可用的指标来衡量粮食安全，正如我们在衡量贫穷的时候。例如，多少百分比的粮食保有量(与消费相比)能保证粮食安全?一个国家，多少比例的人口买得起买得到粮食，才能称为粮食安全?类似的问题也出现在利用量和稳定性上。印度粮食安全专家委员会曾在2013年颁布了没有粮食安全概念和衡量指标的国家粮食安全法案。

印度应该形成一个概念性框架来定义和衡量粮食安全。虽然制定一个粮食安全的指标并不在委员会的职责范围内，但关于这些方面的建议将会对未来政策的制定非常有用。

关于定向公共分配系统

长期以来，印度政府为了实现粮食安全目标而对粮食等基本消费品实行的分配制度叫作公共分配系统。为确保粮食的有效供给，印度政府实施了多种价格支持政策，主要包括生产者政策和消费者政策。前者主要通过最低支持价格、市场干预价格和缓冲库存储备对农产品生产者施加影响，而后者主要通过定向公共分配系统对农产品消费者发挥作用。

关于在定向公共分配系统下如何统计粮食的流失率，高级别委员会提交报告里的计算方法是不准确的。例如在计算采购时，他们错误地用供应卡数量代替了家庭数量，这些计算中的不合理之处已经被重新阐明。由于这些错误，粮食统计流失率的误差大约是5%，并不算很大。然而，报告中认为发起于各邦的公共分配系统改革并没有成功。公共分配系统的覆盖范围、应享权利和实施情况在邦一级很大程度上有所不同。国家层面上的评估没有意识到这些变化。公共分配系统的大变化存在于邦这一层面。比哈尔邦的公共分配系统直到2011年都不太好，但是由于地方政府的积极推动，这个系统在过去的3年里，尤其是在2014年显示了巨大的进步。通过把公共分配系统引入选举辩论中，这个邦的政治话语权也改变了。这些不同州邦的经验，从比哈尔邦到恰蒂斯加尔邦到拉贾斯坦邦，都会很有启发性。

关于清算政策的建议

由于糟糕的政策制定或者错误的实施，一项政策的理论效果和实际效果会有很大不同。粮食政策制定由该领域的立法机构或者相关部门完成，印度国有食品公司只是一个粮食政策的实施机构，在粮食政策制定方面没有发言权。

其实，印度国有食品公司的部分问题更多的是糟糕政策的结果。例如，印度国有食品公司因为持有大量库存(到了谷物腐烂的程度)而承受着严重的非议，同时印度国有食品公司为了证明需要粮食价格补贴而不能进行扩充采购。库存的积累是价格政策的自然结果，同时也抹去了最低支持价格和收购价格的区别。保护价格已经被废除很多年了，最低支持价格作为当下的实际收购价格使用。总之，最低支持价格的持续快速增长和棘轮机构(不允许反方向运动)会自然导致大量库存。清晰透明的清算政策的空白将会大大加剧目前情况的恶化。虽然高级别委员会已经注意到这些方面问题，相对来说，开展深入的研究分析更为有用。

高级别委员会已经提出了一个关于清算政策的建议。然而，探讨制定关于导致库存积累的价格政策，包括清算政策，对政策制定者是非常有用的。从少数几个邦的谷物收购情况来看，就可以透视到背后的政治经济因素，如早期获益的几个地方：旁遮谱、哈里亚纳邦、安德拉、拉邦等。虽然高级别委员会强烈建议将采购扩展到东部地区，但来自政治经济方面的限制很大。

(作者单位：印度德里大学经济发展研究所。原文刊于Agricultural Economics Research Review)