农村一二三产业融合发展现状

　　经过30多年的改革和经济结构调整，农村三次产业取得了长足发展。1984-2014年的31年间，中国农村一二三产业总产值年均增长分别为0.11%、23%、28%，一产在农村社会总产值中比例降到7%左右。其中，农产品加工业快速发展引人注目。2014年，全国规模以上农产品加工企业7.57万家，实现主营业务收入18.48万亿元，同比增长8.2%;实现利润1.22万亿元，同比增长2.2%;上交税金1.17万亿元，同比增长7.01%。2014年农产品加工业与农业总产值比达到2.12:1，10年间年均提高0.1个点。近年来，随着农业多功能的开发，一产直接链接三产带动二产——休闲农业大为兴盛。2014年，全国休闲农业中的农家乐、民俗村、休闲农园、休闲农庄等经营主体超过180万家，其中农家乐超过150万家，规模以上企业超过4万家，年接待人数达10亿人次，营业收入达3000亿元，带动3000万农民就业增收，整体呈现出“发展加快、布局优化、质量提升、领域拓展”的良好态势，成为一二三产业的融合体、农民利益的共同体、农耕文化的传承体。具体来看：

　　在城镇郊区，观光农业、休闲农业以及都市农业等逐渐兴起。由于城市人口对休闲、生态、观光、教育等的需求比较强烈，并且具有一定的消费实力，因此城镇郊区的农业多与第三产业融合，积极满足人们除了饮食之外的其他消费需求。北京、上海、重庆等大城市郊区农家乐的遍地开花即是这种产业融合的明证。

　　在发达地区，很多农业生产主体利用高科技和现代化信息设备，兴办信息农业、工厂农业、设施农业等高产高效农业。发达地区，信息来源广泛，经营理念先进，农业生产主体比较早地开始进行三产融合的实践，高新技术对农业的渗透比较充分。浙江、江苏等地快速发展的农场、现代农业园区即是典型。

　　在农产品主产区，发展高端增值农业，建立农产品加工基地，设立农产品直销地等逐渐形成趋势。由于粮食主产区有产粮优势，社会对食品消费需求越发精细化，为加快发展主食加工业，进行农产品深加工提供了良机。在这些地区，农业的产业链条得以延伸，扩展到第二、三产业。河南、山东等地近年来大力发展农产品龙头企业、农产品加工基地即是这种产业融合的成功实践。

　　近几年互联网电商异军突起，成就了新兴的产业融合模式。好品质的农产品加上网络线上的宣传营销及线下的快递物流，迅速掀起了农业领域的新革命。诸多名人变身“新农人”，借助电商平台推广农产品，开创了“互联网+农业”的新时代，给中国传统农业上了一堂“高大上”的基本功课。在浙江、江苏等地的农村，自发形成了很多淘宝村，建立起了一种一二三产业融合发展的互动模式。

　　阻碍我国一二三产业融合发展的体制因素分析

　　目前我国农业发展过程中产业融合的程度较低，农业的全产业链条建立仍需要产业化龙头企业的发育，农业和现代制造业、现代服务业之间的融合存在着管理体制的种种阻碍，农业和现代高新技术产业的融合化发展尚缺乏相应的动力和条件。长期的计划经济造成的产业分割、城乡发展的二元体制、中国农业特殊的生产经营体制等是其主要原因。

　　一是长期的计划经济体制。传统计划经济体制下农业产前、产中、产后各个纵向环节被人为割裂的体制束缚，市场化水平极低。而较低的市场化水平是我国农业较低的产业融合程度的最根本原因。农业的产业融合发展要求农业生产要素实现社会化的竞争性利用，要求农业生产要素在整个经济大系统中实现合理有效的配置，开拓农业生产经营的活动空间并提高农业利润水平和比较收益。只有在成熟的市场机制下，才能实现农业生产要素在全社会范围内的自由流通和转移，才能在农业生产经营系统的内部、外部的不同产业之间建立相互联系、相互渗透的有机联系，形成高度社会化的现代农业产业链条。

　　二是城乡分割的二元体制。城乡分割的二元体制造成农业的区域限定、产业关联的分割，是农业发展中缺乏产业融合效应的体制原因。由于特殊的国情和独特的发展道路，我国经济社会发展中的二元性质比其他发展中国家更为强烈，对农业发展的影响至今仍未消除，二元体制对农业产业融合的影响尤为深刻。为了支持工业的发展，在产业的空间布局上，强制性地规定农业种养种类和活动空间，限制甚至取消农村非农产业的发展。农业的产前、产中和产后环节不但被人为地分割在不同的产业内部，而且被分隔在不同的空间区域：农业就是限定在农村地区的种植业和养殖业;农业产前需要的物资和服务投入以及产后的加工、流通、销售等增值部分都被限定在城市中的工业和服务业之中。产业之间的联系通过国家计划进行调配，而且这种计划和调配的利益取向向城市地区和城市中的产业严重倾斜。这种城乡区域分割、城乡产业分割的状况造成农业极低的产业收益和极小的产业发展范围，使产业融合所强调的产业关联、产业渗透和产业交叉，缺乏在农业实践上和理论上的推进空间。

　　三是生产经营体制。以小农户为单位的农业生产经营组织，缺乏产业融合的承载能力。中国农业的家庭经营方式表现出的小规模、分散化、市场化程度低、抗风险能力低、融资成本高等弱点，使这种小农式家庭经营方式具有很强的准自然经济特征。以家庭为单位的小农户经营面临着与外部市场之间巨大的信息不对称性和较高的交易成本，从而严重制约着农业与外部产业之间的系统的资源配置。从最基本的农业市场主体的角度看，小规模的农业家庭生产经营是制约中国农业产业融合化发展的微观组织原因。

　　四是条块分割的农业管理体制。我国农业管理体制是由各级政府及其涉农部门组成的一个复合网络。这个网络的基本构架是在计划经济时期确立的。

　　首先，我国农业管理体制存在着严重的产业分割、分段管理的现象。在我国的农业管理机构设置中，生产环节、加工环节、贸易环节(甚至内外贸环节)分属于不同的部门。其结果是造成了农业产业链的人为割裂，不能实现农业产业链的纵深发展和综合效益的提高。

　　其次，我国农业管理体制存在着部门分割、综合协调能力差的问题。农业管理体系是一个有机的整体。在我国，尽管农业部是农业和农村工作的主管部门，但是与农业发展密切相关的农田水利建设、基本农田保护、农业科技研发等却由水利部、国土资源部、科技部门等主管。这样一种管理体系，不能从农业发展的全局出发，对农业基本资源和关联机构作出长远、完整的战略规划。

　　最后，我国农业管理部门存在着政出多门、调控不力、权责不对等的弊端。在农业管理体制改革过程中，尽管我国农业部名义上具有“研究提出深化农村经济体制改革的意见”的职责，但是，一方面由于管理职能分割，农村利益分配关系的改革等农村最为重要的改革，分属于不同的部门，农业部均不能独立提出实质性的方案并执行;另一方面，按照中央农业管理体制的运作原则，凡是各涉农部门职权范围的工作，涉农部门独立完成;凡是尚未明确分工的事项，必须由各方协调后上报国务院;凡是涉及不同部门的工作，则以一个部门为主、相关部门联合行动。这种管理体制结果是农业部对农业的改革、发展、管理等缺乏相应的决策能力和调控能力。

　　制定支持农村一二三产业融合发展的政策保障措施

　　促进农村一二三产业融合发展，重点破除相关的体制机制阻碍因素，适时建立起适应一二三产业融合发展的政策体系，并且要附以能够确保政策兑现的具体措施。

　　(一)构建支持农村三产融合发展的政策体系。适应中国的国情和经济发展的要求，建立支持三产融合发展政策体系，至少应包括六个方面：有利于产业主体之间联合与合作的资源配置体系，有利于保证基础产业稳定发展的优序体系，有利于市场主体创业创新的激励体系，有利于国家支持的投入体系，有利于经济规模化生产社会化的服务体系，有利于纠正行政干预的自律体系。建立上述六大支撑体系，需要多级政府更新观念，调整思路，转变职能，扎实工作。

　　(二)强化支持一产优先发展的政策。农业是原字号的基础产业，有原料，才有加工;原材料好，加工质量才能高。对于以服务业为主体的第三产业来说，只有农业、工业得到长足发展，才有市场性服务对象的不断壮大，有服务的需求，才有服务业的发展。从一二三产业之间的递进关系来说，融合发展的基础条件是做大做强第一产业。建立一二三产业融合发展的政策体系，要首先强化支持一产(农业)优先发展的政策。重点是：

　　1.完善种粮直接补贴政策，探索由补到地转为补到粮的有效途径。建议一是稳定补贴渠道，逐年扩大补贴数额;二是保持存量，调节增量。也就是在国家继续逐年加大种粮直补投入量的基础上，已补继补;增量部分谁种粮补给谁，让粮食直补真正起到支持发展粮食生产的作用。

　　2.完善农机补贴办法，集中财力支持适度规模经营。比如，适应一二三产业融合发展的需要，扩大享受补贴的农机具品牌目录，将用于改善仓储条件、合作社冷链运输和农产品初加工的设备纳入农机补贴范畴。

　　3.改革扶贫方式，提高贫困地区和贫困户的造血机能。中央有关部门应认真研究贫困如何扶、有限资金往哪用的问题，总结扶贫的经验，推广扶持发展生产的扶贫方式，组织和动员贫困户艰苦创业，激励贫困地区和贫困户在一二三产业融合发展上有所作为。

　　4.开辟新的补贴项目，扶持发展绿色食品有机食品工业原料。食品的质量安全，首先是原材料的质量安全。为了确保食品工业的产品质量安全，中央财政应与省级财政合力，对减量或杜绝使用化肥、农药，定项生产绿色有机农产品的生产单位，给予绿色农产品补贴;建立培肥地力专项基金，对于改土造田，对于大量使用农家肥、发展腐质绿肥的生产单位，发放地力改良补贴。

　　(三)调整和完善支持发展农产品加工业的政策。农产品加工业是承上启下的产业，是一二三产业融合发展的关键环节。只有农产品加工业得到长足发展，才能带动农产品的生产和包括物流、金融、内外贸易、餐饮在内的第三产业的持续稳定发展。在某种意义上说，支持发展农产品加工业，就是支持一二三产业的融合发展。重点是：

　　1.提高中央财政农产品产地初加工补助标准。从2012年实行的农产品产地初加工补助政策，在解决鲜活农产品均衡上市、减少收储环节损失，为精深加工提供便利、促进农民增加机会收益等方面，收到了很好的效果，起到了导向效应。在中央大众创业、万众创新的要求下，中央财政应从第十三个五年规划开始，将此项补助纳入经常性财政预算，并且应将年补助总额提高到20亿元，坚持5年不变。

　　2.调整完善相关财政资金的使用方向。为了促进加工企业建基地、办三产、拓宽内外贸易渠道等进行一条龙综合经营，国家农业综合开发资金应调整使用方向，把改善农业生产条件、建农产品定向生产基地与发展农产品加工业统一起来，争取做到一并规划，配套建设。“十三五”期间，农业综合开发用于农工商综合经营的年投入，应不低于50亿元。支持农产品加工业的技术创新，增强科技储备。对生产一线急需的技术组织科研攻关。对于农产品精加工和营养成分提取精炼技术、副产品的综合利用的科研项目，应纳入国家科技发展规划，予以大力支持。

　　3.增强生产主体的抗风险能力，解决肉类等农产品加工企业重复征税的问题。充分考虑粮、棉、油、糖加工业薄利和肉鱼蛋奶鲜活农产品不耐储的产业特性，在“十三五”期间，国家可考虑农产品加工行业实行全行业营业税改增值税试点，让利于企业，促进农产品加工业的持续健康发展。

　　4.用地政策方面向农产品加工企业倾斜。对于分布在镇、村区域的农产品加工企业，其厂房、仓储、物流等建设用地应视为农村建设用地，应不受占补平衡指标约束，优先审批。

　　5.政策性银行的资金，应向农产品加工业倾斜。农业发展银行和进出口银行除了负责安排政策性支农资金之外，应该相应拓宽业务领域，将贫困地区的农产品加工业纳入信贷供给，在年度资金总规模中确定一定比例用于支持发展农产品加工业。其利率应比国有商业银行平均市场利率有优惠。

　　(四)统筹支持发展服务业的政策。没有服务业与一、二产业的相互配套和协调发展，三个产业的发展就难以融合起来。由于服务业领域宽泛，政策渠道颇多，在统筹兼顾的原则指导下，至少可以从以下五个重要方面建立和完善政策体系。重点是：

　　1.搭上“一带一路”的政策快车。在未来相当长的一个时期，建设丝绸之路经济带和海上丝绸之路，是中国进一步融入世界的大战略。应把握“一带一路”建设的良好契机，千方百计促进农村一二三产业融合发展。一方面，具有服务职能的各行各业，要从各行业的职能和服务现状出发，按照政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的要求，及时调整、补充和完善行业政策，使三产融合真正搭上一带一路的快车;另一方面，国家在规划“一带一路”时，也应尽可能地照应到农村一二三产业的融合发展，注意为融合发展创造一个良好的政策环境。

　　2.统一城乡公共服务政策。城乡分割的社会治理和二元经济结构，是农村一二三产业融合的最大政策障碍，只有突破这个障碍，融合才有条件、有所作为。突破的具体操作：一是构筑城乡共享的信息平台，解决农村农产品加工业与城市工业信息不对称的问题。让千变万化的市场信息有利于城市与农村资源共享。二是实行城乡统一的融资服务政策，即不能重城市偏农村，特别是对从事农产品加工的小微企业，应放宽贷款抵押条件和适当延长还款周期，让资金真正起到支持发展农产品加工业的作用。三是同步改善城市与农村的基础设施，进一步加快农村水、电、路、气、房等影响农村投资拓业的基础设施建设进程，改善发展农产品加工业的硬环境。四是着力推进城乡基本公共服务均等化，用提高农村公共事业保障水平来留住人才、吸引生产要素，促进农产品加工业的快速发展。各级政府在工作的指导上，应该真正把城市与农村融为一体，放在一个平台上，整体有序地推进，切实把以工补农、以城带乡具体化。

　　3.落实农业走出去、农产品和食品卖出去的对外开放政策。一二三产业的融合，其中就包括农业农产品与国际市场的融合。从目前的国际市场需求和贸易环境上看，应重点解决好三个问题。一是大力组织农民走出国门，到巴西、俄罗斯的远东地区和非洲开发和承包土地，发展农业，借国际资源满足确保国民粮食和食品安全的需要。二是对于中国农业企业在国外生产的原字号农产品回流本国，在不影响国内市场的情况下，应该打破出口配额的限制，优先办理回流许可。三是对于中国境外食品加工企业所生产的特色产品和国内紧缺食品，海关、工商管理、质检部门应该尽可能地提供通关便利。四是对于发育良好，实力较强，具有一定规模的已经“走出去”的农业企业，国家应引导同国际合作项目结合起来，以项目带动发展，扶持企业走上健康和可持续发展的轨道。

　　4.支持市场中介组织更好地发挥作用。包括行业协会、技术标准、检疫检验、会计审计和律师在内的事务所等市场中介组织，是一二三产业融合发展的粘合剂，应该采取积极支持与加强管理兼顾，尽可能地创造有利于发挥作用的市场环境，使其能真正回应农产品加工业和服务业本身的要求，帮助解决一些实际问题。

　　(五)依法保障农村一二三产业的融合发展。市场经济是一种法制经济，农村一二三产业融合发展作为发展社会主义市场经济的一个路径选择，必须敬畏法律遵守法律，依法规范融合发展的具体行为，做到有法可依，有法必依，违法必惩。在制定各项涉及调节多产业之间关系的法律法规和规章时，应尽可能地照应到三产融合发展的要求，规范三产融合的市场行为，减少空白或真空地带。对一些长期有效的政策，能够上升到法律法规和规章层次的，应列入立法规划，尽量把政策约束上升到法律法规和规章约束，以便提高权威性和约束力。在修订和完善已有的相关法律法规和规章时，要尽可能地有利于推进农村一二三产业的融合发展，特别是应将优先发展农业、加快发展农产品加工业、配套发展服务业的理念作为一项选择原则，从而有效地把修法修规与支持农村三次产业融合发展统一起来，有效地规避政策与法律法规规章不吻合的现象。当前应该抓紧修订与农村产业有关的法律法规。比如，加快修订《农民专业合作社法》。应扩大法律调整范畴，由专业合作社扩大到经济合作社、互助储金合作社、消费合作社等具有广泛意义的各类合作社。应对合作社的升级层次作出规定，根据目前农村合作经济发展的需要，对经济联合社的成立和撤并做出明文规定，从法律上鼓励经济主体发展高层级的联合和合作，加快社会化大生产的进程。适应优先发展农业、加快发展农产品加工业、配套发展社会化服务业的需要，把党的十八届三中全会提出的“允许合作社开展信用合作”的要求，上升到法律条文，明文规定合作社内部可以开展资金存贷业务。同时，积极构建农村“三产”融合发展的法制环境。依法促进农村一二三产业的融合发展，有三大要件，一个是要有法可依，另一个是执法必严，再一个是违法必惩。这三大要件构成了农村“三产”融合发展的法制环境。

　　(本文系农业部农产品加工局《农产品加工业及农村一二三产业融合发展保障措施研究》课题成果之一。执笔：魏登峰 组员：李锐 王翔 陈丽娜 涂莹燕 鞠红岩)