秸秆禁烧和综合利用的

基本情况及成效

上海市农作物秸秆种类主要有二麦、水稻、油菜以及少量的玉米、茭白、芦笋等秸秆。2013年全市农作物秸秆生产量约160万吨，基本实现全面禁烧。其中，秸秆还田约占81%，用作牛、羊饲料的约占3.5%，用作有机肥加工辅料的约占2.3%，用作食用菌基质料的约占1.7%，加工燃料棒的约占1.0%，其他原因未申报或申报手续不规范的约占5.6%。另外，崇明等远郊农民用作炊事燃料约占4.1%。

(一)秸秆全面禁烧成效显著

1. 强化政策支持力度，引导鼓励秸秆综合利用。几年来上海市政府办公厅出台了一系列推进秸秆综合利用的扶持政策，明确对秸秆还田每亩次补贴45元，收集利用秸秆每吨补贴200元，对秸秆综合利用固定资产和设备投入补贴30%;今年市农委、市财政将秸秆还田和秸秆收集打包机械给予重点扶持，进一步引导和鼓励农户和企业推进秸秆综合利用。与此同时，相关区县也出台相应政策，支持鼓励秸秆综合利用。

2. 不断总结经验教训，完善禁烧和利用机制。一是加强法律建设。今年7月15日市人大通过的《上海市大气污染防治条例》把秸秆禁烧列入法律条款。以立法形式，奠定秸秆禁烧长效机制的法律基础。二是加强组织领导。市发展改革委、市农委、市环保局、市财政局等部门制定了实施方案，明确秸秆禁烧与综合利用的指导思想、工作目标、主要任务、时间节点，指导全市开展禁烧工作;充分利用上海市空气质量实时发布系统网站等及时发布环境空气质量污染预警;并将秸秆禁烧与综合利用工作纳入年度“三农”工作目标管理内容，制定相应的考核奖惩措施，将秸秆禁烧和综合利用与部门、干部年度考核挂钩，层层明确责任。三是积极开展秸秆机械还田机械选型，优化还田技术路线。

3. 加强巡查监管，大力营造禁烧氛围。建立秸秆禁烧工作责任体系，通过市区镇村四级联动，采取技防、人防相结合，加强对秸秆禁烧的监管和巡查力度，引导农户和企业参与秸秆综合利用。

(二)机械化还田成为主要方式

秸秆还田作为秸秆禁烧的托底工程，是解决农村面广量大秸秆焚烧的关键环节。据统计，上海市稻麦油秸秆，除少量综合利用外，80%以上的农田秸秆直接还田。经过几年的探索与实践，目前全市秸秆机械化还田水平有了较大提高，总体质量效果不错，对还田后农作物生长影响不大。

1. 秸秆还田所需机具配置基本满足。加强技术和机具研发，为原有的联合收割机全部配上了秸秆切碎抛洒装置，加快秸秆还田机械的配置，特别是优先配置秸秆机械还田所需的大马力拖拉机和圆盘犁。

2. 秸秆还田后农田基本满足农艺要求。农机农艺密切配合，根据还田后新情况对秸秆切碎长度、翻埋深度、作业方式等做了明确界定，形成了机械深翻埋草、二次粉碎还田和犁旋复式还田等多种技术路线，在反复实践取得经验的基础上，通过包村、包户等办法加大秸秆机械还田技术的示范推广力度，切实提高了机械化还田质量。

3. 后期田间管理配套技术基本形成。在农业技术措施上，开展了秸秆大量还田后的水浆管理、施肥技术、后期田间管理方面的配套技术。由于后期管理及时有效，从目前看农作物生长总体平稳。

(三)其他秸秆综合利用开始起步

上海积极开展综合利用的探索，当前除直接还田以外的农作物秸秆已在有机肥、饲料、食用菌基质料、再生能源等行业应用且规模逐步扩大。2013年实施秸秆综合利用补贴企业从2009年的36家增加到94家，除还田外享受政策扶持的综合利用秸秆达10.99万吨。另外秸秆工业化利用研究、论证工作已经起步，有些已经投入生产。比如对农作物秸秆在新型家具板材建材、生物质能源等领域的利用都有了可喜的发展。

秸秆禁烧和综合利用

存在的问题

上海秸秆禁烧和综合利用，虽然取得一定成效，但在调研中我们发现，这些成绩的取得是在政策强力推动、各级严防死守下取得的，稍有松懈，就有反弹的可能。主要原因是政策补贴不足以补偿秸秆综合利用的实际支出，农民和相关企业的积极性、主动性不高;农机装备和相关技术支撑与高标准、高质量机械化还田的要求存在差距，还田的负面影响或多或少存在，还有农民保护环境意识、责任意识淡薄，接受新生事物慢、习惯做法纠正难，管理机制不完善等问题，这些问题必须引起我们的高度重视。

(一)扶持政策有待进一步完善

前两轮的综合利用政策为上海全面抑制秸秆焚烧起到了有力的支撑作用，但两轮新政的实施也暴露出一些明显缺陷，特别是对秸秆综合利用的引导，还不足以调动综合利用企业的积极性、主动性和解决瓶颈问题。

1. 秸秆还田补贴不足。随着秸秆全量连续还田负面效应逐渐显现，如病虫草害几率扩大，增加防治难度，农药使用量加大，土壤表层大量的秸秆对后茬水稻或小麦的种植有一定的影响，需要增加播种的数量。另外还田秸秆分解缓慢，产生有害气体影响秧苗质量、秸秆机械还田增加辅助整田用工等，这些都直接增加种植户生产成本，每亩约增加40元的种植成本，而目前政策仅考虑农机作业增加的成本补贴。

2. 政策覆盖面不广。农作物秸秆种类繁多，而目前政策主要针对稻麦秸秆，油菜秸秆虽然纳入了政策支持范围，但由于郊区油菜种植分散，机械还田还有一定的技术难度，所以，基本没执行;另外，部分未列入补贴范围的茭白秸秆、芦笋秸秆、果树修剪的枝条，农民基本上是一把火一烧了之。在实际检查督查中，经常有农民讲一些“拿补贴的不烧，不拿补贴的可以烧”的牢骚，增加了禁烧的管理难度。

3. 其他综合利用政策吸引力不大。由于上海农作物秸秆水分大、易霉变，目前主要是作为有机肥填料、食用菌基质料等涉农领域利用，回收要求时间紧，劳动力成本高，企业很难保本，更谈不上盈利。调查显示，不包括运输、仓储、机械折旧，仅计算劳动力成本和机械油耗，收集一吨秸秆需210元左右，现行补贴政策为每吨200元。综合利用企业除去给农民二亩半的秸秆还田钱117元，自己仅拿到80多元用于秸秆收集的补偿，明显不足。另外秸秆一年两季大量储存需要大量的场地，场地难找、租金较贵以及存储中容易有霉变和火灾的风险，都对企业形成压力。

(二)装备和技术支撑有待完善

1. 秸秆机械还田和收储设备配置不足。由于上海稻麦二季生产，秸秆季节茬口紧，还田难度大，对作业机械性能配置要求更高，虽然近几年在购机补贴中对秸秆机械还田所需的大马力拖拉机、复式还田机等给予了倾斜，但长期以中小马力拖拉机为主，常规农业生产的机械配置没有彻底改变。

2. 秸秆机械化还田技术支撑不到位。上海的复种指数高，粮食生产要产量高、品质好，还要减肥减药保护环境，而秸秆的全量还田却加大了操作难度。比如秸秆还田时，病菌、虫卵、草籽一并埋入农田，为减少病虫草害，保证稳产高产，目前的技术路线，只能加大农药剂量，增加打药次数，这与环境保护、食品安全相抵触。因此目前的秸秆还田技术路线仅走了保证产量这一步，仍远远没有到位。而技术措施的不落实，作业标准不到位以及新的秸秆还田技术路线仍需在实践中不断完善。

(三)秸秆收集难的瓶颈问题有待突破

1. 农民的责任意识不强。过去资源匮乏，秸秆主要被农民作为家庭燃料使用，部分用于编制生活用品和修缮建筑房屋。上世纪八十年代后，随着物质丰富、劳动力成本的提高，农民对秸秆最简单、成本最低的处理方式就是焚烧。焚烧可以消灭秸秆夹带的病虫害，得到作为钾肥的草木灰。农民对由此而产生的环境污染、生态破坏和交通危害认识不足，即使反复教育，仍有少部分农民以个人利益为重，缺乏责任担当。

2. 管理难度大。从少数零星秸秆焚烧的情况看，主要是一些自耕地散户，规模很小，焚烧有随意性、短暂性，管理起来往往顾此失彼。加上目前措施多为行政指令，基层管理者疲于应付，压力很大，对广大农户没有太大约束力。下一步要在健全管理机制依法办事上下工夫。

3. 收集成本高。秸秆无论是作为建材原料、还是作为替代煤的生物质能源，在技术经济方面基本上都已得到解决，难点在于成本高、难度大。上海地区秸秆比较分散，一年两熟甚至多熟，农时季节比较紧张，秸秆的收获季节又经常受到阴雨天气的影响，再加上秸秆利用单位既不善于与农民打交道，又不熟悉秸秆的收储机制，由此可以看出，如何创新建立高效低成本的收集储运机制已经成为破解上海地区秸秆综合利用的关键瓶颈。

对策和建议

即将实施的《上海市大气污染防治条例》，明确把秸秆禁烧列入相关条款，有利于秸秆禁烧和综合利用工作推进。通过“三个并举”，至2020年“十三五”末实现“173”总体目标。“三个并举”为：秸秆禁烧和秸秆多途径综合利用并举;秸秆机械粉碎还田和其他秸秆综合利用并举;秸秆农业利用和工业化利用并举。总体目标为：实现“173”工程，即100%的禁烧，70%的机械化还田，30%的还田外综合利用。在确保机械化还田托底的基础上，鼓励秸秆在肥料化、基料化、饲料化等简单实用性强得多途径、多层次的综合利用，积极开拓秸秆建材、生物质能源等工业化资源利用，促进农业增效、农民增收和农业可持续发展，促进上海空气质量改善。

为实现“173”的总体目标，我们建议要进一步加大政策的导向作用，坚持疏堵并重，形成合力，抓牢秸秆还田、保住禁烧底线，拓展综合利用，提升经济效益，坚持对秸秆禁烧和综合利用常抓不懈。

(一)进一步强化政策推动，坚持疏堵并举两手都要硬

一要加大宣传教育，加强引导。大力营造综合利用光荣、焚烧秸秆犯法的浓厚氛围。二要扩大扶持范围和增加扶持力度。为落实全面禁烧，扶持政策应涵盖全部农作物秸秆，厚此薄彼可能挫伤部分农民积极性，因此补贴上，除粮田作物稻麦油以外，还应包括蔬菜作物茭白、芦笋等。三要健全和完善管理机制。建立覆盖市区镇村四级的秸秆禁烧和综合利用工作网络和责任体系，层层签订责任书，层层抓落实。

(二)牢牢抓住秸秆机械化还田这个关键，确保托底不掉底

就上海农业生产特点来看，秸秆还田仍将是秸秆处理的主要方式。

1. 农机配置上优先保证还田机械。秸秆还田需要的大马力拖拉机、复式还田机等目前已配备使用，效果也很好。如果政策不有所倾斜，只按常规配置，短期内很难配足，这就需要特殊事项特殊对待，市、区县、乡镇要舍得扶持，加快还田机具的选型配置。对一些大的涉农区县，农田多、资金少、机具需求量大，市里要重点扶持、重点帮助。

2. 政策取向要重点倾斜秸秆还田。目前上海农作物秸秆80%以上还是依托还田，因此农民的积极性、主动性直接影响到禁烧的实现。在综合利用补贴力度暂时不能全部提高时，应优先确保秸秆还田增加成本的补贴。秸秆机械还田不仅要增加机具投入成本、作业次数，而且农民还要增加秸秆摊平，还田后增加了杂草、病虫防治等成本约合75~85元。而目前的政策仅补贴农机作业确实欠合理，建议在原来秸秆机械还田作业补贴的基础上，对实施机械还田的农民给予每亩20元补贴。

3. 农机农艺融合上要立足秸秆还田。通过对秸秆还田对水土影响的全面监测，开展秸秆还田次生危害防治的技术研究，正确评估秸秆全量还田技术，制定农机作业标准、操作规范等相应措施，从而达到减轻秸秆连续全量还田带来的累积负载，提高还田效果。

(三)大胆探索，破解秸秆收集难的瓶颈，推动其他途径的秸秆综合利用

1. 加快收储运体系建设。上海季节茬口时间紧、秸秆含水量高、易霉变，因此个体单打独斗式的秸秆收集机械化程度低、劳动力成本高、储存难度大，很难实现。组织上政府应依托农业合作社、农业生产企业等雄厚的机械资源、仓储资源、人力资源引导其在“三夏”、“三秋”农忙季节组织临时性的秸秆收储运合作组织，装备上政府要增加投入，尤其是秸秆收集的专门机械，政府要有特殊的政策，重点配置，以实现高效、快捷完成收储运。

2. 扶持农业综合利用。农业方式的秸秆综合利用主要有肥料化、基料化、饲料化等方面。其特点是规模小，利润低，国家投资少，小本经营，是解决和处理当地周边地区的秸秆综合利用的有效方式。基料化、饲料化利用由市场供求关系决定，可保持稳定;沼气等利用方式可进行探索;目前上海市商品有机肥产能约48万吨，按照秸秆30%左右的添加量，可利用秸秆约15万吨。据行业协会提供的数据，2013年秸秆使用量仅为4万多吨。如果进行合理引导、加大扶持力度等措施，秸秆利用量将大幅增加。

3. 探索秸秆资源工业化利用途径。政府应要鼓励支持专业人员和相关企业积极探索，不断研究，反复实践。目前秸秆工业化利用的项目主要包括制作板材、加工燃料棒替代燃煤、发电等。利用秸秆生产板材目前尚未有落地上海的企业，其生产需求占地面积大、设备投入大，因此可行性较小;加工燃料棒在金山、崇明等区县已有生产，但受限于锅炉环评审批难度大且利润低，在政策扶持下企业勉强维持运转。根据上海清洁能源政策规划，2018年前有将近3000台煤锅炉需要改造，政府应抓住这一有利时机出台相关政策鼓励符合条件企业进行秸秆燃料棒锅炉改造替代煤锅炉。据测算改造后的一台4吨的小锅炉，可利用秸秆5000余吨/年;一台20吨的大锅炉，能利用秸秆50000吨/年。如此大的需求量，必然带动周边乡镇利用秸秆生产燃料棒。