日前，中共中央国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(以下简称《意见》)。伴随着《意见》的出台，农垦这支农业战线上的“国家队”必将迎来巨大改变。为全面系统深入理解文件精神，我们专访了农业部农垦局局长王守聪。他从理念、思路、方法三个方面，深刻阐释了推进农垦改革发展必须处理好的12大关系，为我们带来了《意见》的独家解读。

记 者：农垦是中国特色农业经济体系中不可或缺的重要组成部分，此次中央出台这个《意见》对加快推进农垦改革具有重大意义，请问在改革理念上与以前相比有哪些突破?

王守聪：这个文件是时隔24年后中央再次出台全面指导农垦改革发展的专门文件，在中国农垦发展的历史上具有里程碑意义。尤其是农垦改革作为全面深化农村改革的重要组成部分，意义更加重大。以前改革主要是讲从内部怎么去推动农垦发展，现在是把农垦改革同国家社会经济及农业农村发展一体化推进。农垦改革思路跟中央全面深化改革思路是一脉相承的，就是要讲究改革的协调性、系统性、全面性，要啃硬骨头。所以从这个角度上来说，不只是文件本身内容的问题，我们如何去深入认识和深刻理解文件起草的理念、思路和方法会更重要。下面，我想从这个角度，围绕十二大关系来解读。从理念上来说，要处理好三个关系：

一是正确处理好战略定位与改革发展方向的关系。只有明晰新时期农垦的地位和作用，才能明确农垦的责任和使命，然后找准农垦改革发展的方向。农垦的特殊地位与重要作用，总结起来是五句话：历史不可忘记，贡献不可磨灭，优势不可比拟，地位不可或缺，作用不可替代。《意见》第一部分就是讲农垦的历史、贡献、优势、地位和作用，尤其是从地位上明确农垦是中国特色农业经济体系不可或缺的重要组成部分。同时，从发展生产力的角度，文件提出新时期农垦四个方面的作用和使命：国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队，中国特色新型农业现代化的示范区，农业对外合作的排头兵，安边固疆的稳定器。

二是正确处理好改革发展方向和路径的关系。要毫不动摇地坚持《意见》提出的改革发展方向，即坚持社会主义市场经济改革方向，以推进农场企业化、垦区集团化改革为主线，打造具有国际竞争力的现代农业企业集团。但是，农垦的确有其特殊性，不仅包含了经济功能，还有社会功能、区域功能等，难以一步跨越成为现代农业企业集团。因此，在农垦改革的路径上，允许有过渡性的安排，从各垦区实际出发，逐渐地分离农垦办社会职能。

三是正确处理好转变发展方式与解决历史遗留问题的关系。农垦确实有很多历史遗留下来的问题，但是不能在问题面前畏手畏脚，必须知难而上，通过深化改革的办法加以解决。其关键就是要把包括土地、资产、人才等在内的要素激活，通过改革的办法来解决发展的问题，用发展的办法解决历史遗留问题。如果就遗留问题来解决遗留问题，不仅需要巨大的改革成本，而且不能解决根本问题。同时，在改革过程中要坚守三条底线：一是决不能把国有农业经济改没了，二是决不能把农业改弱了，三是决不能把规模改小了。

记 者：《意见》对农垦改革进行了全面部署。请问有哪些新的发展思路?垦区怎么改?农场怎么改?劳动力、资产和土地管理体制机制等重大问题怎么解决?

王守聪：从改革发展思路上来说，要处理好六个关系：

一是正确处理好政企社企的关系。必须要毫不动摇地坚持政企分开、社企分开的改革方向。但许多农场位于偏远地区，周边政府职能发育还不够完善，把所有社会管理和公共服务彻底移交，有的地方政府还没有接收能力。那怎么办?在坚持方向的前提下，要探索多种形式的改革路径。例如，农场可以继续承担社会职能，但是政府要统一管理、加强指导，实行授权管理、购买服务、内部分开、管办分离，然后在农场内部进行政企社企分开。这样农场可以是一个机构两块牌子，甚至三块牌子，一个国有农场的牌子，一个企业公司的牌子，还有一个社区管委会的牌子。管委会成员基本上是农场的，地方政府也可以派人到农场加强指导，关键是内部一定要同企业分开核算。以后，随着社会化服务水平的提高，随着地方政府职能的逐步完善，逐渐地把管委会移交地方政府管理。总之，农垦改革既要按照国有企业改革的路子、大框架去考虑，但更要考虑农垦的实际，更要考虑农垦的特殊性，要鼓励各地进行创新，大胆地探索，基层要为改革发展创造经验。

二是正确处理好政资关系。就是政府怎么管好农垦国有资产的问题，这要同深化国有资产管理体制改革的大方向相适应，着力构建以管资本为主的管理体制，就是管人、管资产、管方向。考虑农垦是以土地为依托，以农业生产经营为基础的经济组织，如果离开农业了，它就失去基本功能了，所以农垦资产管理部门一定要管住以农业生产为主的方向。同时，目前考虑到农业投资时间长，见效慢，而且需要带动农民致富，具有很大的公益性。对农垦企业而言不仅要考核经济效益，还要考核它的公共性，考核对国家粮食安全以及农产品有效供给的贡献。因此，这次文件明确提出来的，农垦管理部门可以行使出资人职责，加强对农垦国有企业的管理，包括对土地、资产等进行有效监管。

三是正确处理好集团和农场之间的关系。目前，国有农场的状况是碎片化、分散化，农垦有1700多个农场，但综合竞争力不强。为什么?就是因为分散。所以我们要同时推进垦区集团化和农场企业化，二者是相辅相成的。如果没有垦区的集团化，那就形成不了市场竞争力，因为农场规模小，难以应对市场风险。如果集团没有农场为基础，则很难解决生产环节管理成本高的问题。所以要通过资本运作把农场和集团整合起来，把农场变成集团的车间，把集团变成农场的销售龙头，形成一个利益共同体。

四是正确处理好农场和农工的关系。即我们文件里面提出的“大农场统筹小农场”。我们讲的大农场不仅包括国有农场，还包括背后的企业化、集团化运营;小农场也不仅指国有农场的家庭农场，而且包括农村的各类经营主体。“统筹”强调的是大农场主要应该通过经济和服务的方式与各类小农场建立起双层经营的关系。要重点把握四个方面：第一个是强化国有农场统一经营管理和服务职能。第二个是要构建权利义务清晰的国有土地经营制度，从根本上明确农垦国有土地承包租赁期限等同经营者身份相适应的衔接机制，防止长期简单固化土地承包租赁经营关系。第三个是积极培育规模化农业经营主体。目前，农垦共有各类经营主体184.8万个，平均经营耕地50.4亩，虽然大于农村农户家庭经营的平均水平，但规模经营仍有较大提升空间。同时，规模经营还要把握好“适度”，规模过大会出现边际效益递减，也容易产生不公平。第四个是要全面加强农场土地承包和租赁经营管理。这次《意见》在经营主体、经营面积、经营收费等方面，都作出了明确的要求。

五是正确处理好垦地关系。要大力推进垦地一体化融合发展，跳出农垦看农垦、站在全局发展农垦，把农垦摆在整个农业农村经济中，整个城乡统筹发展中来认识，行使带动农业农村经济发展的责任和使命。目前有两个趋势：一是国有经济加上农村各类所有制经济，再加上社会化服务，构成今后农业独特的经营体制机制。二是政府加农场小城镇加上农村乡村，通过推进农业劳动力就地低成本转移，构成今后农村独特的新型城镇化发展模式。顺应趋势就要推动垦地一体化，农垦要从示范带动向直接参与农业农村建设转变。

六是正确处理好国际国内关系。经济全球化是大势所趋，我们要统筹利用好国际国内两个市场、两种资源。农垦的“走出去”包含两个层面，一个是走出垦区，一个是走出国门。在稳妥推进农业对外合作的同时，农垦要下决心在国内先“走出去”，组建专业化的农业生产经营团队“走出垦区”。一方面，积极参与农村土地公开市场交易，以托管、租赁等方式，直接扩大农垦农业资源掌控范围。另一方面，在我国经营自家承包地的普通农户仍占大多数的状况下，着力做大做强农垦农业社会化服务业，增强社会化服务的实施广度和参与深度，以代耕代种代收代销代加工、投资入股经营等方式，带动农村新型经营主体和小规模农户发展，进一步扩大农垦农业资源覆盖范围。

记 者：推进农垦改革发展是一项复杂的系统工程，任务重，难度大。应如何协调各方力量确保农垦改革的各项政策措施落到实处?

王守聪：从方法上来说，要处理好三个关系：

一是正确处理好中央和地方的关系。简单说就是要分类指导、分级负责。我国各地农垦情况千差万别，既有大省小农垦，也有小省大农垦，管理体制有中央管理，省垂直管理，也有市县管理，可谓是纷繁芜杂。推进农垦改革发展，一切要从实际出发。由于各垦区的资源禀赋不同，发展水平不同，面临的矛盾和问题也有所不同，在相同指导思想下，应有不同的主体功能划分，采取不同的改革发展模式。在统一的改革目标和整体思路框架下，允许各地结合实际，根据比较优势细化战略定位，实行过渡性的制度和政策安排，分类探索垦区及国有农场改革发展路径。中央主要起到统筹规划、宏观指导的作用。比如，这次《意见》提出要以政府性资金为主导，设立农垦战略产业发展股权投资基金，用以支持农垦优势主导产业发展。

二是正确处理好政府和市场的关系。农垦是政府职能和市场作用有机结合的制度产物，集中体现了中国特色社会主义的鲜明特征。推进农垦改革发展既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，要将二者有机地结合起来。农垦作为一个特殊组织，既要服从服务于政府宏观调控需要，也要采用市场化的手段来控制原料、控制价格、控制利润分配，从而提高自身竞争力，不断发展壮大。比如，江苏、安徽农垦成立了省级农业社会化服务公司，农场入股，把农场所有的种子、化肥、农药全部归到省公司操作。这些农场所有的种子、化肥、农药，都是给一个公司去采购，这样既可以保证质量，又能降低成本，最后还能统一分配利润。

三是正确处理好改革发展与稳定的关系。农垦亦工亦农、亦城亦乡、亦政亦企，位于城乡二元结构交汇处，国有经济和农业农村经济相交织，改革发展中既面临“三农”和国企的共性问题，也有许多特有的问题。我们就是要在尊重历史的前提下，统筹考虑改革力度和各方面的承受能力，处理好各方面的利益关系，在确保垦区整体稳定基础上，科学谋划，大胆探索，扎扎实实地不断向前推进。