习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调，加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实“四个全面”战略布局的必然要求。贯彻落实习总书记的讲话精神，把城乡一体化发展的战略措施变成全党和亿万群众的自觉行动，应该研究和科学规划一体化的内容，也就是首先解决“化”什么的问题;应该汲取过去改革和建设的经验，也就是要解决怎么“化”的问题;应该明确操作原则和准确把握发展趋势，也就是要解决一体化的方向问题。

　　一、六大方面内容

　　城乡一体化的基本特征是：城乡融合、资源共享、优势互补、均衡发展;核心标志是：权利公平、机会公平、规则公平。根据习总书记的讲话和中央全会的《决定》，未来城乡一体化至少应该包含六个方面内容。

　　一是城乡规划一体化。这里所指的是城乡建设规划。目前我国的综合国力不断提高，经济基础不断加固，国民生存和发展条件不断改善和社会治理结构不断优化的良好状态，为加快城乡建设步伐，建设现代化城市和美丽乡村奠定了物质基础。现在的问题是，要彻底更新与城乡一体化发展不适宜的规划理念，用统筹的方法解决城镇扩容、基建用地、旧城改造、乡村撤并等一系列新问题，变城镇的单体设计为城乡融合的综合设计，使城镇凸显时尚和特色;使乡村在引入城镇现代生产生活方式的同时，能够保留乡愁。

　　二是产业发展一体化。在“十

　　三五”国家经济及社会发展规划以及未来的“十四五”规划中，在稳固一产、调整二产、大力发展三产的原则指导下，应统筹城乡产业的融合。现在的产业结构，已经发生了很大的变化，城乡通吃的服务业，已经上升到48.2%，与此同时，工业由2010年的39.7%下降到35.8%。稳固农业，主要是指稳定提高农业的综合生产能力，而不是占GDP的比重。调整工业的涵义是调整内部结构和产品结构，升级改造传统产业，发展高新科技产业。服务业发展的重点是提高为就业和民生的服务业;提高国民的幸福指数。打破区域和所有制界线，根据地理条件、发展优势、产业基础来确定区域性支撑产业，打造城乡联动的经济增长点。第一产业应在增强自身生产能力、确保国家粮食及主要食品安全的同时，延伸产业链条，启动农业教育、生态保护、文化传承、乡村旅游等多项功能，自觉向二、三产业融合。国家产业政策应扶持和鼓励发展囊括一二三产业的综合性产业集团，积极发展“互联网+农业”，启用金融、信息、物流等第三产业带动农业的功能，使天生弱质弱势的农业能分享到社会化大生产的平均利润，从而达到加固基础产业的目的。

　　三是基础设施一体化。目前在城与乡的差距上，不但软环境表现明显，在乡村道路、供水、供电、网络、通讯、环卫等硬环境上，差距更为突出。基础设施一体化，有两个着力点。一个是从现在开始，所有新上的基础设施建设项目都应城乡联动，进行“一盘棋”布局;另一个是尽可能地填平补齐多年累积的农村基础设施的欠账，打通城市延伸到乡间的最后“一公里”，让乡村居民同城里人一样享受到现代化的成果，创造城乡无差别的生产生活条件。在这方面，浙江省进行了一些大胆的探索，应认真总结浙江的经验，因时制宜、因地制宜地推广。

　　四是公共服务一体化。与城市相比较，乡村的教育、医疗、保健、养老、职业技能培训等公共服务水平，至少有20年的差距。如何逐年缩小差距，最终实现城乡同质等量的公共服务，出路就在于城乡统筹、公共服务的一体化发展。中央政府在物质的配置上，应该首先转变“保城市”的观念，并且把改善公共服务设施，提高服务水平列为十三五规划重点，做出倾斜性安排。应十分注意利用市场手段解决投入不足的问题，扩大社会公共服务的企业投资许可范围，集全社会的力量兴办服务产业。应培育和发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，对于一些政府服务未及的公共服务项目，交由社会组织来办。同时，应支持鼓励发展志愿服务组织，并且引导向农村延伸。政府在尽可能增加公共服务投入的同时，也应继续简化办事手续，改善服务程序，提高服务质量。

　　五是要素市场一体化。要素市场一体化的核心内容，是遵循平等交换规律，消除不利于要素在城乡之间全区域流动的政策性阻碍。在社会主义市场经济体制下，包括土地、资金、技术、人才等在内的各种生产要素，其趋利性、聚集性无法改变。但是，在市场失灵的情况下，政府应有所作为，利用行政手段、经济补贴和激励办法，矫正要素的亲城远乡、嫌贫爱富。当务之急是按照中央规定确保农民对集体建设用地、承包地和宅基地的用益物权，彻底打破固守多年的城乡分治的土地市场管控体系，真正做到同地同权、同质同价，依法保障农民所拥有的财产收益。同时，应抓紧建立城乡一体化的产权流转市场，推动农村产权流转公平、公正、规范运行。在这方面，重庆市在中央的大政方针指导下，结合重庆市的发展实际，进行了卓有成效的先行先试，应组织调查研究，不断完善改革措施，力争把重庆市办成一个城乡要素一体化的示范样板。

　　六是社会管理一体化。破除城乡分割的二元结构，难点是社会管理领域。应消除多年形成的城乡分治思维惯性的影响，在“凡国民皆平等”的原则指导下，对已经形成的城乡分治政策进行全面清理。重点是彻底改革户籍制度，取消农民工的称谓，由身份管理转向就业管理。矫正附加在就业上的歧视条件，编内与编外一视同仁，改革劳动派遣制度，减少证明手续，统筹农村进城人员子女教育问题，改善养老保险的接续和转移，为进城人员创造进得来、住得下、融得进、能就业的良好社会环境，用优质的城市化促进城乡一体化。

　　应按照中央十八届四中全会精神，逐步将政策规定上升到法律法规和规章层次，将城乡一体化引上依法发展的轨道。

　　二、四项操作原则

　　在持续、健康的城镇化进程中，通过统筹城乡、深化改革、调整政策，推动城乡经济与社会向一体化方向发展，这不是一个指标，而是一个操作性选择。它没有始点，也不会有明确的标志性终点，是一个漫长的演进过程。为了避免走弯路，争取不走弯路，在工作的指导上，应遵循四项操作原则。

　　(一)坚持以工补农，以城带乡。农业的弱质性、农民的分散性，农村发展的滞后性，说明农业、农民、农村处于社会的弱势地位。扶助弱势，在全面建设小康社会的进程中不让农业萎缩，不让农民掉队，不让农村衰败，是城乡一体化的题中应有之意。以工补农，以城带乡，一是得有条件“补”和“带”;二是有了条件要有倾斜的“补”和“带”的政策。本世纪之前，我们没有条件补，进入本世纪，特别是从2010年以来，我们有“补”和“带”的条件。2014年，我国的经济总量已经达到63.6万亿元，按汇率法计量，相当于10.36万亿美元，是美国的67%，居于世界第二位;按购买力平价计算，中国是第一位。GDP总量占世界总量的16.3%，已高于美国的16.1%。人均GDP已经达到7593美元，已是上中等收入水平。有条件补和带了，接下来就是政策问题。因此，在制定或者调整和完善政策时，一定要一如既往地坚持向农业农村农民倾斜的指导思想，特别是对于贫困落后地区，应给以足够的关照。以工补农应坚持持久地“补”;以城带乡应坚持全面而有成效地“带”。只有首先把“三农”的问题解决好，才能把城乡一体化有条不紊地推进，也才能让农民同城镇居民一样共同享受改革开放和社会进步的物质成果。

　　(二)坚持确保存量，调整增量。推进城乡一体化发展，是一项改革与发展相统一的系统工程。既然要改革，就必然伴随利益的调整。过去执行多年的财政分配制度或政策，是在计划经济与社会主义市场经济转轨中形成的，有适应的部分，也有与城乡一体化要求相悖的问题。适应的要坚持，与城乡经济及社会一体化发展不适应的，要下决心调整。为了减少矛盾，也为了保持事业发展的连续性，对于过去既定的财政支出基数，能不动的尽量不动;对于财政的增量，一定打破原有的条条框框，按照一体化的要求予以安排。中央财政收入增量应主要用于中西部特别是贫困地区的民生工程;东部沿海发达省市的财政增量，也应从补齐短板的实际出发，主要用于解决城乡一体化进程中的急需项目。在社会快速发展阶段，社会公共财力在相当长的一个时期要处于短缺状态，这是经济发展规律。我们能做人为调整的，应是重点保民生。首先吃饭生活，然后才是建设，中央应不再兴办一般性经营性产业项目。有了后续财力的支撑，才能使民生得到改善，城乡一体化才能真正“化”起来。

　　(三)坚持试点先行，以点带面。与改革开放初期不同，城乡一体化的改革应更加依赖中央的顶层设计。但是，中央的顶层设计与基层的创新创造不矛盾。中央的顶层设计来源于基层的实践，是对实践的概括和总结，同时也需要在实践中检验和进一步完善;基层的实践为中央的顶层设计提供客观依据，贡献解决问题的办法。要过河，最好有桥;如果没桥，摸着石头也得过。在十八届三中、四中全会精神的指导下，近期应优先进行八项试点。

　　一是调整和完善对农业“四补贴”政策的试点;

　　二是推进耕地适度规模经营的试点;

　　三是农村合作社开办信用合作业务的试点;

　　四是农民用宅基地换取城镇住房与地价挂钩的试点;

　　五是农民住房财产权抵押、担保、转让的试点;

　　六是农村人口到省会城市、计划单列市、中央直辖市就业落户积分制试点;

　　七是建立城乡统一的产权交易市场试点;

　　八是建立城乡基础设施、住宅政策性金融机构试点。

　　中央应明确有关部门指导试点的责任，及时发现问题，解决问题，认真总结经验，因时因地制宜地推广。

　　(四)坚持脚踏实地，循序渐进。城乡一体化发展，不是跃进式发展;是均衡的可持续发展，是有质量的发展。要确保一体化的发展质量，就要强调从客观实际出发，从基础做起，组织和凝聚全社会的力量，一步一个脚印地往前走。要汲取历史的经验教训，不要刮风，不要搞超越客观条件的“大干快上”，归根到底就是不要盲目地赶时尚、赶进度，在发展的持久性、均衡性、有效性上下功夫。做决策、出政策，要把周围的关联因素考虑充分，把需要与可能统一起来，把当前和长远兼顾起来，使城乡一体化服务于、服从于政治、经济、文化、社会、生态文明“五位一体”的总体建设要求，为如期实现“两个一百年”的奋斗目标创造精神动力，积蓄物质基础，提供制度保障。

　　三、三个发展趋向

　　我们所追求的城乡一体化，是建立在优良的城镇化基础之上的一体化。可以说，城乡一体化是城镇化的升级版;求得科学合理的城乡一体化，首先要求得较高素质的城镇化。综观改革开放以来特别是十六大以来中国城镇化进程的伟大实践，成效是令世界瞩目的。但是，城镇化进程中所出现的新情况需要研究，新问题需要解决;对城乡一体化的发展趋向应该看清楚，并且需要审时度势，准确把握，理性处理。

　　(一)城镇化的进程可能放慢。改革开放以来特别是进入本世纪以来，是中国经济发展最快的时期，也是城镇化加速发展时期。根据国家统计局发布的数据计算，1978年至1999年，中国城镇化率年均提高1.02个百分点;2000年至2012年，城镇化率年均提高1.36个百分点。在一个拥有13.5亿多人口的大国中，这样的城镇进化速度，堪称世界一流。2014年末，中国农村人口已经由2010年的6.71亿人下降到6.19亿人;城市人口由6.70亿人增加到7.49亿人。由于城镇化率的评价标准并非是越高越好，预计到2035年时，中国真正的城镇化率(户籍人口与统计口径的常住人口相一致)能达到70%，城镇常住人口预计每年增长0.6~0.75个百分点，那就是个很了不起的进步。当城镇化率达到50%以上，农村人口进城的欲望将开始下降，这是客观规律;当城镇人口超过农村人口时，城镇的基础设施建设有待加强、管理水平有待提高，这是客观规律。由此可推导，在未来的20年或更长时间，中国的城镇化将进入缓慢发展阶段，最终城镇化率指标失去意义。

　　(二)消化城镇化泡沫尚需时日。国家统计局公布，到2014年，中国城镇常住人口占人口总数的54.77%。从严格意义上说，将这54.77%权作城镇化率，是有很大误差的，因而是不科学的。因为同期户籍人口的城镇化率为36.7%，二者相差18.07个百分点，这个百分点所对应的绝对值为2.47亿人口。不可否认，这2.47亿人口当中有一部分已经在城镇有住房、有社保，并且已就业。但是，相当一部分人属于没有稳定职业、没有固定收入来源、没有社保的“三无”人员。在未来的20年中，每年城镇要吸纳820万人~1026万人;同时，每年至少应消化吸收现存城镇化泡沫人口1000万人左右。由此可见，中国城镇化的道路仍然很长，任务仍然很重。当然，在城乡一体化发展战略的引领下，尽快废除城乡分割的二元社会治理体制，把政策调整好了，许多现在看是很难的问题可能就迎刃而解了，城镇化率的数字可能就无所谓了。

　　(三)城乡可能出现逆向融合。有了乡村人口向城镇的迁徙，才有了城镇化。乡村人口为什么向往城市?为什么愿意进城?因为城市有广阔的就业空间、完善的基础设施、优质的创业资源、较高的收入水平、丰富的文化生活和政策性社会保障。目前，国家对城市人的优待和对乡村人的慢待，是由二元社会治理体制所造成的。大批乡村人涌入城市，当住房困难、交通拥堵、环境污染、治安状况变劣等一系列城市病相继发生时，当城乡差距缩小到微不足道时，城镇的风光不再，人们开始追求乡村的自然、优美、怡趣和田园风光，城镇人口将面向乡村“胜利大逃走”，城与乡的逆向融合就不可避免地出现了。今天，欧美等一些发达国家所出现的人口郊区化，必将成为中国的明天。农村人口由乡村到城镇是历史的进步;高度城镇化后，城镇人口往乡村回流，亦是一次历史性进步。所以，未来的公民社会，人在城或在乡无所谓，千方百计提高人的幸福指数才是人的本性选择。