当前我国乡村社会正经历复杂的转型，社会治理存在诸多漏洞和盲区，亟待强化政府的主导作用。政府治理、社会组织治理、居民自治，是三种主要的社会治理结构的类型。转型期的中国，虽然各类治理模式都在扩大，但扩展的速度并不相同。从国家发展阶段上看，我国社会尚处于需要强政府进行管理的阶段。创新乡村治理体系，应坚持系统治理、依法治理、源头治理和综合治理，以加强政府主导作用为基调，在界定政府和市场关系、政社分开基础上，通过规划、政策、制度、资源、监管来引领和治理社会，以强化服务和综合治理平台建设，重构乡村中心、农民主体的乡村社会。

探索村支部书记派驻制。给钱给物，不如建个好支部，选个好支书。村支书职位虽小，但一头连着党委政府，一头直接连着千家万户，重莫大焉。激励不足是影响村支书发挥作用的比较普遍的问题。一些地方通过提高待遇、考录乡镇干部等办法提高村支书的积极性，采取机关下派、村企交流、以强带弱、大学生村官、对外招聘等多种形式，选聘优秀人才充实村党组织书记队伍，都取得了不错的效果。扬汤止沸，不如釜底抽薪。可以考虑在各地实践的基础上，探索村党支部书记派驻制，村支书纳入公务人员管理，由上级党委委任、驻村，逐步实行“职业化”、“公务员化”。同时，适应农村社会结构、产业布局、党员流向的发展变化，创新农村党组织设置，推行城乡共建、村企联建、村村共建，把支部建到农村企业上，建到合作社、技术协会等产业化组织上，建到基地园区里，推进党的组织“全覆盖”、党的工作“全覆盖”。

大规模开发农村公共管理和公共服务公益岗位。做好服务，就是最好的治理。应着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡发展一体化，推动城乡教育、社会保障、医疗、文化等基本公共服务均等化。服务需要有人来做。一些地方近年积极探索开发农村公益岗位。四川省壤塘县开发设置公益性岗位197个，公共服务管理临时岗位552个，创造性提出了路桥管护员、安全饮水管护员、村级健康卫生服务员等。公益岗位既有效解决了大中专毕业生、农村无业青年的就业，又能推进了农村社会事业、公共服务、环境整治、社会治安、防灾避险等工作，确保了农村各项事业有人在管、有人能管，能够实现多赢。建议在国家层面统一做出规划和实施。

推进社会治理法治化。法律制度是处理社会各项事务的基准。社会治理法治化，需要让老百姓信得过、用得起法律。领导干部应带头遵守宪法法律，摒弃该用法治的时候不敢亮剑、花钱买平安、和稀泥等做法，善于运用法治思维谋划社会治理，用法治方式处理矛盾和难题，健全完善依法治理社会事务的制度规范，建立依法维权和解决矛盾纠纷机制。通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，培育基层干部群众遵守法律、依法办事的意识和习惯。应下力气解决农民群众进不起法院的问题，建设法律服务体系，建立巡回法庭，设立诉讼站点，减免诉讼费，保证农民群众，尤其是“三留守”人员、贫困群体在遇到法律问题以及在权益受到侵害的时候，能够及时、低成本甚至免费得到法律帮助，让基层纠纷更多走进法院。

构建社会治理综合信息化平台。在城乡流动加速、农情民情急剧变化的今天，必须依靠科技利器构建平台网络、提高治理能力。浙江省松阳县建立了村级“民情地图”，地形地貌、村容村貌、产业发展、农户从业情况、村级组织和基层管理服务体系、结对帮扶、需要重点管理服务的人、自然灾害隐患区域及避灾抢险线路等一览无余，全县401个行政村的2406幅“民情地图”组合起来则形成了一个民情综合信息体系。鼠标一点，民情尽显，使基层管理中的“上面千根线”与“基层一张网”实现了无缝对接、全面融合。这种做法值得总结推广。乡村两级不缺信息网络、不缺台账，组织、公安、民政、卫生、计生、农业等部门各建各的网、各打各的算盘，缺的是统一联通共享。建议整合相关部门现有的体系和项目，绘制一张民情大地图，建立全面覆盖、动态更新、联通共享、功能齐全的全国一体的乡村综合信息系统，发挥科技手段在社会治理创新中“四两拨千斤”的作用。

积极利用村规民约等传统社会治理资源。一个国家、一个地区的治理体系和治理能力与这个国家、地区的历史传承和文化传统密切相关。解决乡村的问题还得在乡村的土壤上探寻适合的道路和办法。村规民约、家庭伦理等植根于民间社会并与民众生活密不可分，凝聚着一方水土人民共同的情感、精神、道德观念及价值观念，具有较强的规范性，是社会治理重要的非正式手段之一。长期以来，我们把宗族、祠堂看成冲击政权的力量，把孝悌等传统伦理视作洪水猛兽，主流价值观脱离家庭这个最大的本位，结果把孩子和洗澡水一起倒掉了。从调研看，各地的村规民约大多包括遵纪守法，孝亲爱亲，勤俭持家，邻里和睦，诚实守信，助人为乐等等这些值得珍视的传统价值观。应高度重视村规民约建设，充分发挥其在重构乡村道德、凝聚人心的作用，使之在社会治理的具体制度建设中占有一席之地。探索道德伦理载体建设，引导多种形式的群众议、群众定、群众评活动来激活民间“价值舆论场”，建立道德评价结果的奖惩制度，发挥其兴礼作教、抚民化俗的作用。

建立一站式、立体化公共安全防控体系。针对农村隐患多、人群辨识抵抗风险能力脆弱等特性，编织公共安全防控网络，应在三个方面加强。首先，下移执法重心，下沉力量，夯实基层基础。我国政府治理能力头重脚轻，越到基层、一线，力量越薄弱。农村执法力量严重不足与农村治安形势、预防控制犯罪的艰巨任务不相适应。根据在山东德州市的调研，当地基层所一般为10人左右，而相比管辖区域内人口总数，最少的镇也有2万以上，相当于1个公安干警负责2000余人的社会治安。全县基层法庭一共5个，承担着全县9个镇街(开发区)的基层法院工作。其次，推进综合执法、综合治理。农村适合大合唱，执法管理的种类宜粗不宜细、宜统不宜分，可以借鉴一些地方的做法，在乡镇一级，公安、工商、法院、食药、安监等有关部门成立联合执法队，统一受理、管理和处理，建立一站式立体化的防控体系。最后，应打破收费罚没收入同部门利益挂钩的利益链。严格执行罚缴分离和收支两条线，严禁收和支挂钩，严禁罚没收费分成返还。

构建多层次多类型的村民自治形式。政府主导不但不排斥乡村自治，恰恰相反，包容、需要且有助于村民自治。利益相关是村民自治的经济基础和载体，利益结构、产权结构决定村民自治的形式、范围和效果。土地所有权在村小组或者自然村的，以村小组、自然村为单位实施自治更能落地，更有吸引力、凝聚力。近年在安徽、广东、广西等地先后出现了村委会以下的村民自治形式，就是利益相关决定自治方式的体现。目前全国农村土地50%以上归村民小组集体所有。应以行政村自治为基础，根据不同地区的条件和情况，开展在农村社区、自然村屯、村民小组为基本单位的村民自治试点;在农村集体产权为乡镇一级所有的地方，开展乡镇一级的村民自治试点，不断扩大村民自治的领域与范围。坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，开展多种形式多层次的基层民主协商，推进基层协商制度化，规范各种基层民主协商形式的职权、范围、召集方式和管理章程，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

(作者系国家检察官学院副教授)

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