“农民合作社是带动农户进入市场的主体之一，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。”2013年中央“一号文件”首次把合作社定位为“基本主体”、“新型实体”和“有效载体”，将合作社地位和作用提升到了前所未有的高度。可以说，中央把农民合作社作为政策扶持重点，体现了国家重视“三农”特别是新型农业经营主体的政策意图走向，是一个明确、有力地支持合作社发展的信号。

近年来，农民合作社在数量快速增长的同时，更加注重质量的稳步提升。当前，农民合作社已经从原来重发展轻完善、重数量轻质量、重规模轻规范、重项目管理轻财务管理，步入到发展与规范并举、数量与质量并重、项目管理与财务管理并进的新阶段。截至2015年9月底，全国依法经工商部门注册登记的各类农民合作社已有146.8万家，入社农户9983万户，仅2015年前三季度就新增17.9万家，新增入社成员756万户，按全国60.8万个行政村计算，平均每个村就有2.41家合作社。为规范引领农民合作社健康有序发展，2009年，农业部等十部委适时下发了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》，强调要着力加强规范化建设，提高民主管理水平;着力加强标准化生产，提高产品质量安全水平;着力加强品牌化建设，提高市场竞争能力。随后农业部、发改委等九部委共同组织评选认定了两批次国家级农民合作社示范社，加上近些年各省(区市)、地(市区)、县(市)三级评定的示范社，全国各级各类合作社示范社已达13.8万家。步入新常态的农村经济社会，农民合作社已演变成新型的农村集体经济组织，合作社的服务功能和带动能力得到了大大增强。

按照《农民专业合作社法》的规定，合作社应依法建立成员(代表)大会、理事会、监事会等组织机构，成员(代表)大会是最高权力机构，选举和表决实行一人一票制，理事会负责管理日常事务，监事会代表全体成员监督理事会的履职工作。但从现实情况看，当下有相当多的合作社成员民主管理意识淡薄，平时他们只关心加入合作社能否带来利益增收，能否使其出售的农产品卖个好价格，而对合作社的日常事务管理参与过问得不多，漠视合作社民主管理民主监督的不乏其数;由于大部分合作社理事长等核心成员的现金出资比例较大，他们往往混淆了农民专业合作社与股份制公司的本质区别，认为谁的出资额大就理所当然谁说了算，使得合作社的主要事务多由理事长等少数核心成员决定;还有相当一部分合作社并没有建立完善的组织架构，理事会挂名，成员(代表)大会虚设，监事会缺位，即便设立了监事会，其成员往往受能力所限做不到定期审查监督合作社年度业务报告和财务会计核算情况。出于控制成本费用的考虑，合作社为减少日常开支，委托审计机构进行财务审计的更是寥寥无几，社员民主权利得不到保障，民主管理没能落到实处，定期进行社务公开难以真正体现。

“合作”是农民合作社的基本要义和灵魂。农民合作社作为新型的集体经济组织，如何维护好社员权益，保障社员民主权利，关键是要把强化合作社社务公开和社务监督作为规范合作社健康有序发展的前提条件，辅以审计监督及时跟进，让社员亲身参与和监督合作社的运营管理，真正实现民办民管民受益。一要建立合作社社务公开机制，强化成员民主管理意识。合作社成员地位平等，权利共享，义务共担，实行民主办社，实现多方共赢。理事会应当依法编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理预案以及财务会计报告，按要求进行公开，供成员查阅。同时合作社的重大支出、投资以及接受国家财政补助和他人捐赠等事项应当按要求及时进行公开，确保成员的知情权;二要完善合作社组织架构。现阶段一些农民合作社还没有建立起完善的组织架构，主要表现为合作社注册登记后理事会不尽职尽责，监事会职能缺位，成员(代表)大会虚置，要指导农民合作社，特别是各级示范社，切实完善组织架构，充分发挥合作社监事会、成员(代表)大会的作用，为成员参与合作社民主管理提供制度保障，确保成员的监督权。三是农经部门要加强对合作社示范社的审计监督，指导合作社强化财务管理，搞好会计核算。各地农经管理部门要组织做好合作社示范社审计工作，明确审计重点，特别是对财政扶持项目资金要进行重点审计，并将审计结果向合作社成员和相关部门公示，同时将审计结果作为今后是否纳入财政扶持对象的重要指标衡量。在此基础上，各地还应结合自身情况，研究制定违反财经纪律责任追究制度，尤其是对私分乱用财政扶持资金、侵占挪用合作社资产等行为进行严肃查处。

(作者单位：农业部经管司)

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