一、案例背景

　　某市审计局对H村的一土地增减挂钩项目进行了审计，该项目主要包括土地平整工程(建筑垃圾清除、土方开挖、土方回填、表土清理、挖树根、坑塘沟渠填埋、田埂修筑以及土地翻耕);农田水利工程(沟渠、涵、清淤扩建坑塘);田间道路工程。村委会账面上陆续列支了村民补偿款、工程机械使用费等近200万元;资金支出附件有村民补偿款支出明细表(附有村民签名)和X公司开具的工程款发票;支付给项目中标X公司的资金，先由乡农经站代管资金转到村报账员个人账户;然后由村报账员将资金转到X公司;X公司将项目资金转入项目实际承包人刘某;项目承包人刘某又将资金给多名施工人员。H村党支部书记在项目实施时与刘某签订协议，约定由刘某负责一切投资，上级资金下达时再和刘某结算，村每亩收取1500元管理费，该协议注明经党员、村民代表会议研究同意(无相关会议记录)。

　　二、存在问题

　　(一)项目资金申请程序问题。土地平整、农田水利工程等项目应先由申报主体编制项目建议书并提交书面申请，经所在乡镇初审后报县级农业农村部门。县级农业农村部门对申报主体资格进行审核，对拟建设地点进行实地考察，形成考察意见，经审查后立项。上述案例，H村知悉周边乡村成片土地综合开发，先行对该村部分土地进行翻耕、表土清理、坑塘沟渠填埋等，建后立项，建后招标, 项目资金申请程序不合规。

　　(二)项目招投标问题。上述案例，刘某完成工程项目在先，工程合同签订在后，参与H村土地增减挂钩项目投标的三家公司，其中一家公司成立于村委会邀标函发出时间后，该项目实质是刘某借中标X公司资质后补的招投标手续，在村支书及刘某的操作下，虚假招投标，套取土地增减挂钩项目资金、土地开发项目资金、清淤工程资金等(涉案人员已移交司法部门)。

　　(三)项目资金结算及流向问题。上述案例，项目资金应由乡财政所、经管站在项目启动后，将资金转入H村委会银行账户中，该项目是由H村委会与X公司签订的工程合同，再由H村委会根据工程合同进度结算资金，转入X公司银行账户，严禁将项目资金打入私户。经管站的会计为降低风险，要求中标企业签订委托书，委托村委会代管资金，将工程款打入村报账员个人账户，该委托书实际上是无效的。大额资金层层转支，部分资金在流转过程中去向不明，调查中发现，村委会账面附件领款人签字系伪造，拆迁户与实际不符，实际补偿款与账面补偿款相差很大，工程款涉及的施工人员及挖掘机工时量与实际不符，施工人员签字系伪造，挖掘机工时费系虚报，如某施工人员王某账面显示领取工程款20多万元，无具体工程项目明细，实际只参与少量工程，领取了不到1万元工程款。对工程项目现场查验发现，该项目施工亩数未达到验收亩数。村务监督委员会及理财小组未发挥应有作用，村支书“一言堂”，资金流向缺乏监管。

　　(四)项目监管问题。工程质量监管缺位，坑塘沟渠、田埂、土地翻耕、村建道路等没有施工前、施工中及施工后图片对比，工程完工未见验收报告、工程决算审计报告。村民反映，整地质量一般。上述案例，工程实施的程序上就有漏洞，先施工再补办各项手续，工程质量难以把控。

　　(五)账务处理问题。为了完成乡镇组织部门下达的村股份经济合作社经营收入指标，H村委会将收取的项目管理费反应在H村股份经济合作社账面的经营收入上，上述案例中，H村委会是合同主体之一，收取的项目管理费只能列入H村委会账面收入。

　　村级涉农资金项目种类较多、范围较广，审计中发现存在一些不可忽视的问题，结合上述案例，笔者从资金使用单位(村委会或村股份经济合作社)角度谈谈村级项目资金的管控。

　　三、村级项目资金管控的思考

　　(一)项目管控应流程化

　　涉农的项目资金层级较多，有从中央到省、市、县、乡镇、村组、农户等;范围较广，涉及财政、农林水、卫健、民政、教体、科技、自然资源、交通等多部门，到了村一级，如果监管跟不上，资金的安全风险就会增大。村委会(或村股份经济合作社)对涉农的工程项目，应将项目的前后程序固化、制度化、流程化。从项目的立项到项目方案论证，历经项目预算编制审核、招标，签订合同、施工建设、监管、变更、验收及资金结算等流程，会涉及乡镇主管部门、业务部门等，每个流程固化关键节点，明确实施标准。项目程序流程化后，每一步走完相应节点，才能到下一个环节，做到有章可依。

　　比如上述案例，H村委会(或村股份经济合作社)应履行“四议两公开”程序，集体讨论通过并形成立项会议纪要，向乡镇相关部门报送《H村土地增减挂钩项目报批备案表》并提供施工前照片,乡镇业务分管部门领导集体审核通过后，入项目库备案，严禁先施工后备案，建议以村股份经济合作社名义报送立项审批方案。备案后，涉及综合建设及整体布局效果的项目在设计方案和图纸出具后须由相关部门进行方案论证。论证通过后方可进入预算编制、审核环节。5万元以上村级工程施工类项目要采取公开招投标;中标后，工程项目由H村股份经济合作社与中标单位X公司签订书面施工合同;H村股份经济合作社在施工现场设立项目公示牌，注明工程概况、工期、资金来源、预算及审价单位、施工单位、监理单位、村监督人员、项目经理、监督电话等内容，接受群众监督，施工中，村监督人员应到施工现场，开展一周不少于 2 次(次数自定)，每次不少于 2 人的监督检查，并填写《H村土地增减挂钩项目监督检查照片记录》;项目完工后，由H村股份经济合作社领导小组填写《H村土地增减挂钩项目验收申请单》，向乡镇相关业务部门提出验收申请。乡镇相关业务科室人员联合相关部门及相关专业人员，按照工程的合同、竣工图纸、预算、决算等相关材料和要求进行验收。对验收合格的项目，出具《H村土地增减挂钩项目验收报告表》，H村股份经济合作社应在村务公开栏公示验收结果。结算付款时，中标单位在合同签订5个工作日内需向村股份经济合作社交纳 5%的履约保证金(在工程项目履约完成后进行退回)，项目竣工验收或审计前，项目进度款按照合同约定的结算方式和金额支付，一般不得超过合同价的70%或实际完成工程量的 70%;工程结算审价后，留有工程审定价一定比例，如2%的质量保证金，项目款必须转账结算。

　　项目管理走流程，不是村支书一人说了算，每项流程都应明确相关责任人，流程走过有留痕，尤其在项目资金支付、结算环节，须将“留痕”固化、制度化。

　　(二)项目资金支付支撑资料应制度化

　　村委会(或村股份经济合作社)应在内部管理制度中明确项目管理流程所涉及的支撑资料，如各项表单和票据，以文件制度形式固化，人手一份，反复宣讲学习，没有相应的表单和票据等支撑资料，资金不得支付。

　　结合上述案例，首次支付中标单位X公司的备料款时，村股份经济合作社报账员需提供《H村土地增减挂钩项目报批备案表》《H村土地增减挂钩项目立项公示表》、“四议两公开”资料、《H村土地增减挂钩项目建设廉政合同》《H村土地增减挂钩项目预算表》《中标通知书》《H村土地增减挂钩项目建设工程施工合同》《H村土地增减挂钩项目资金拨付申请表》等，乡镇代理记账中心的会计要一一审核，并要求中标单位X公司出具收款凭据，严格按照施工合同约定的首次备料款金额转账支付;施工中，支付项目进度款时，需提供《H村土地增减挂钩项目资金拨付申请表》《H村土地增减挂钩项目监督检查照片记录》《H村土地增减挂钩项目质量检查记录表》《H村土地增减挂钩项目施工进度表》《大额资金支付的会议纪要》等;工程完工结算工程款时需提供《H村土地增减挂钩项目资金拨付申请表》《H村土地增减挂钩项目验收报告表》《H村土地增减挂钩项目决算审计报告》《大额资金支付的会议纪要》、中标单位X公司的发票等。

　　村委会(或村股份经济合作社)作为村级项目资金管理的重要主体，在项目流程管理中，要步步为营，及时获取项目流程进展的各项单据及佐证资料，层层把控、监督项目推行的进度，在项目资金支付环节还要规范各项单据及佐证资料的使用。

　　(三)使用和管理项目资金支付单据应规范化

　　村股份经济合作社报账员及乡镇代理记账中心会计在具体办理项目资金支付时，必须按照项目管理流程制度的规定，从真实性、合法性、合理性、完整性、准确性、及时性严加审核，加强各项单据、佐证资料的规范使用。

　　项目流程管理产生的单据及佐证资料，不仅在形式上要合规，在内容上更要规范。比如，村级工程项目建设中，会有“立项讨论会”“四议两公开”“三重一大”决策会等，形成会议纪要的佐证资料，以证明经济业务事项发生的真实性。现实中，会议纪要有不少是后补的，大部分会议纪要是书记员全程记录，审计出问题时，相关责任人辩解，会议纪要中议题决策同意人，是书记员代签，不是本人意思真实表示。所以，会议纪要一定要规范，会议议题、时间、地点、与会人员、讨论观点等，可由书记员记录，议题最终决策，同意或者不同意，须由参会人本人亲自签名。又如，《村级项目质量检查记录表》督查人、监理人一定要本人亲自签名;发放村民补偿款，须通过“一卡通”支付，《村民补偿款明细表》须村民本人亲自签名并按手印，不得代签。村股份经济合作社或乡镇代理记账中心，可将上述单据及佐证资料的范式，以文本形式装订一起，相关人员可随时翻阅，对照执行。

　　村级项目资金管理，支付环节是关键控制点，支付流程单据的规范，一定要做到“四流合一”，既合同流、劳务流、发票流和资金流要保持一致性。结合上例，H村的土地增减挂钩项目，H村股份经济合作社账面上反映了收取项目管理费的经营收入，那么“四流合一”应该如下：“合同流”，H村股份经济合作社(甲方)与中标单位X公司签订合同(乙方);“劳务流”，X公司(乙方)为H村股份经济合作社(甲方)提供劳务;“发票流”，X公司(乙方)给H村股份经济合作社(甲方)开具发票(发票抬头为H村股份经济合作社);“资金流”，H村股份经济合作社(甲方)将项目资金转入X公司(乙方)公户。“四流合一”了，其他佐证资料齐全了，方可付款，H村股份经济合作社可以将收取的项目管理费反应在H村股份经济合作社账面的经营收入上。如果涉农项目资金使用后形成村集体资产比如蔬菜大棚等，可以转入村股份经济合作社的“固定资产”账户。

　　作为村级涉农项目资金的使用主体，村委会(或村股份经济合作社)应加强项目的流程管理，以规范的单据控制，保证项目资金使用的安全性及有效性。由于村股份经济合作社和村委会的资金收支及管理人员交织在一起，存在一定廉政风险。如何约束村委会(或村股份经济合作社)一把手，避免“一言堂”，如何保证项目流程管理的有效性等，离不开各级定期的专项审计、村支书任期审计以及对“三资”管理、乡村基层党建的巡察。