编者按：针对村级组织功能弱化、农村集体经济薄弱、公共设施无人管等症结性问题，留坝县结合实际、大胆探索，从夯实乡村治理基础出发，充分发挥村级扶贫互助合作社这一新型集体经济发展平台的作用，高质量完成了脱贫攻坚任务，促进了集体经济发展，有效提升了乡村治理能力。

　　陕西省留坝县地处秦岭南麓腹地，总面积1970平方公里，辖7个镇、1个街道、75个行政村、1个社区，总人口4.7万人。近年来，留坝县坚持把发展壮大集体经济作为提升乡村治理能力的有效手段来抓，不断创新思路，强化工作举措，探索建立了“村级扶贫互助合作社”(以下简称“扶贫社”)，快速发展集体经济，强化治理主体，夯实治理基础，提升治理能力，走出了一条独具特色的乡村善治之路。

　　一、强化村级党组织的领导作用，科学设置运行机制

　　留坝县创新依托村党支部成立扶贫社，内设村股份经济合作社、公益性服务队、互助资金协会。这个构架赋予了村党支部统筹管理农村生产、治理、服务、公益职能。

　　(一)扶贫理事会负责牵头抓总。理事会不直接从事具体的生产经营服务活动，主要负责扶贫社内部的组织协调、土地山林等资源整合、组织管理发动群众。村党支部书记通过法定程序担任扶贫社理事长，同时兼任股份经济合作社理事长，第一书记(驻村干部)担任监事长(第三方)。

　　(二)村股份经济合作社承接生产经营。村股份经济合作社承担扶贫社的经济职能，股东主要是政府、村集体和村民。通过分属若干个专业生产队，具体承接上级各类建设项目和生产项目，组织带领村民(以贫困户为主)发展生产、实现增收。生产经营类专业队向村集体上缴管理费，实现村集体积累增收目标。

　　(三)公益性服务队做好公益服务。各村根据需求建立不同的公益服务队，比如为有效管护自来水，成立自来水管护队;为解决农产品销售问题，成立电商服务队;为丰富群众文化生活，成立文艺宣传服务队。公益服务队负责开展文化活动、公益事业、公共服务、乡风建设等工作，所需费用通过县财政公益事业拨款、向村民收取相应服务费用、从村集体积累中获得补助解决。

　　(四)互助资金协会解决资金短缺难题。互助资金协会解决群众发展产业资金短缺问题，向群众发放低于银行利率的互助资金，贫困户申请互助资金，由县财政全额贴息。

　　二、加强政策支持，增强扶贫社经济实力

　　(一)解决原始资本金。留坝县向每个扶贫社提供30万元原始资本金，成立村“扶贫互助资金协会”，作为村扶贫社的集体会员。另外向各扶贫社提供30万元贷款额度(给予5%贴息)，专门为扶贫社设置补助预借工程款，作为扶贫社经济活动流动资金。

　　(二)推行项目代建制度。30万元以下、工程技术简单的建设、生产类项目，以委托代建的方式交由扶贫社实施，增加村集体和贫困户收入。各村探索社员推选工程队队长直接实施工程、整体外包工程等多种形式，扩展代建方式。截至2020年，全县75个扶贫社代建项目605个，获得了近1300万元的集体经济积累。

　　(三)支持扶贫社提高经济实力。县行业主管部门为扶贫社培训、培养各种专业技术员和财会人员，支持扶贫社拓宽经营范围，从农业产业、建筑工程、环境整治到资源开发管理，扶贫社都可以组织群众参与。近五年来，政府通过产业项目扶持全县75个扶贫社建设“四养一林一旅游”产业基地226个，基地设施设备确权为扶贫社的集体资产。贫困户产业奖补资金折算成虚拟股份，直接投入扶贫社产业，贫困户凭股权证长久享受分红。

　　(四)明晰产权分配。政府投入占村股份经济合作社15%的股份，村委会占股15%，村民占股70%，收益按政府、集体、个人股份分配。脱贫攻坚期间，政府不参与分红。留坝县支持扶贫社产业基地自主经营、招商引资、承包租赁，最大限度地发挥集体资产的效益。这种扶贫资产“社管、社用、群众受益”的制度，既保证了扶贫投入的保值增值，又确保了扶贫投入的益贫性，做到了让群众长期受益。截至2020年年底，全县村级集体积累达9293万元，累计形成经营性资产2.1亿元。

　　三、发展产业，壮大集体经济

　　(一)科学确定主导产业。结合县域实际，确立了“四养一林一旅游”，发展以土鸡、土猪、中蜂、代料食用菌为主的“四养”短线产业，培育以板栗、中药材种植等林下产业为主的“一林”中线产业和全域旅游长线产业，构建“长中短”结合的主导产业体系，为产业发展指明了方向。

　　(二)推行订单农业。推行“政府+龙头企业+扶贫社+农户”的订单农业模式。政府确定产业发展方向、做特色品牌、扶持龙头企业;龙头企业跑市场、拿订单，与村级扶贫社签订单、销售产品;村扶贫社承上启下，一方面与龙头企业谈判农产品收购价、承接生产订单，另一方面执行农产品生产标准、分解订单、组织农民生产，并将龙头企业支付的管理费作为集体积累;农民只需按照订单完成生产任务，就可获得收入。

　　(三)实现小农户对接大市场。扶贫社通过大户引领、基地示范、扶贫社托管等形式，把全县82.6%的农户和100%的贫困户全部镶嵌在产业链上，彻底改变了过去单个农户单打独斗、“提篮小卖”的生产方式，解决了小农户对接大市场的问题。2020年，全县75个扶贫社与龙头企业签订销售订单252笔，线上线下共销售农产品1.6亿元，带动参与农户人均增收4700余元，带动参与贫困群众人均增收5300余元。

　　四、规范扶贫社管理，健全监督机制

　　(一)严格执行“社财镇管”。建立镇(街道)日常监管、行业单位经常检查、纪检审计及时跟踪3道资金安全监管网，确保扶贫社资金安全。

　　(二)严格村干部行为规范。明确规定村“两委”、村务监督委员会成员不得领办经营性专业生产队。扶贫社实施的政府投资类项目必须通过公平竞争获得，以项目外包的形式交给专业服务队组织实施。

　　(三)规范收益分配和民主议事制度。制订扶贫社收益分配办法，按政府、村集体、村民的股份进行分配，在提取公益金、公积金后，经全体成员同意，分配给村民。提取比例、分配多少、分配形式由扶贫社社员大会商议决定。

　　(四)派驻监事。扶贫社监事长由第一书记(包村干部)担任，县纪委将驻村第一书记任命为村廉政特派员，对扶贫社运营情况进行有效监管。

　　五、依托扶贫社，提升乡村治理能力

　　村党支部依托扶贫社下设的“三队两会一屋一规”，承担村级事务管理和公益服务职能，有效促进了乡村善治。

　　(一)“三队”实现长效管护。“三队”就是各村依托扶贫社建立的卫生保洁队、自来水管护队、道路管护队，负责基础设施和村容村貌的日常维护，所需经费通过“县上给一点、群众缴一点、集体积累补一点”解决，群众缴费标准由各村群众自己议定。全县建立以“三队”为主的公益性服务队343个，其中242个公益岗由贫困户担任。

　　(二)“两会”评议美丑。“道德评议委员会”是由党员、新乡贤组成的自治组织，对村民日常表现进行民主评议评价;“院坝说事会”是全体村民商议重大事项的议事制度。道德评议委员会每季度召开一次院坝说事会，对村民日常表现进行民主评议赋分，好人好事积正分上“红榜”，不良表现积负分上“黑榜”。

　　(三)“一屋”奖罚分明。“一屋”就是“德美屋”，由政府奖励和扶贫社公益金提供经济保障。各村将所有村民纳入“德美屋”道德积分管理系统，获得的积分可到“德美屋”兑换生活用品。

　　(四)“一规”约定新风。“一规”就是村规民约。各村通过院坝说事会，组织村民讨论制定简单易懂、便于操作、有约束力的村规民约。村规民约的具体执行与“德美屋”“红黑榜”和扶贫社分红相挂钩，使村规民约的“软内容”有了“硬约束”。

　　(本文系第三批全国乡村治理典型案例)