浙江省宁波市江北区某街道一些已迁入户籍的外来种田农户，从21世纪初以来就一直向各级机关提出确认为成员的利益诉求，始终没有停歇过，也曾打过好几个官司，问题均没有得到化解。信访的核心在于这一群体对象是否是政策性移民，已经缴纳的户籍迁移费属于什么性质的款额等。

　　所谓政策性移民，通常是由县级人民政府统一组织的，这一行政行为。具有四个特点：一是组织性和计划性强;二是规模大和周期长;三是复杂性和综合性因素往往交织在一起;四是国家投入巨大人力物力和财力进行维持。

　　浙江省人大常委会法制工作委员会《关于对〈浙江省村经济合作社组织条例〉有关条款解释请示的答复》明确指出，“政策性移民落户的”是指由于国家重点工程建设等需要，根据县级以上人民政府的规定，在一定时间内有组织、有计划地将特定人员迁移到指定地落户的人员;“符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员”是指除本条例前五项规定以外，根据法律、法规、规章和国家、省有关规定以及所在村经济合作社章程约定，可以成为本村经济合作社社员的人。

　　这一群体现象主要发生在经济发达地区，例如广东省称之为代耕农。成员身份认定的关键在于当时是否签订相关的协议，或者在档案中保存着如何化解存在问题的条款意见。

　　1983年第一轮土地承包后，由于耕地承包负担较重，陆续有宁海、临海、三门等地的农户到该街道租赁土地。到90年代初期，已形成了一定的经营规模，部分农户已在当地购置住房，并举家迁入户籍搬至当地生活。为了照顾这些外来种田农户的生产、生活，宁波市公安局、粮食局于1990年1月15日联合发出《关于农迁农户粮有关问题的意见》文件，对外来农业人口入户作出了规定：即对来老市区所属乡(镇)的余粮村承包粮田的外地农业人口，承包土地面积符合适度规模要求，时间已满五年，年提供定购粮伍仟公斤以上，并志愿在迁入地务农和有居住条件的，可照顾其入户。1992年，江北区根据本地情况，也作出了外地农业人口入户的条件规定。此后，相继有外来种田农户向所在村提出申请入户要求。为能减轻外来种田农户迁入人员增加而带来农村社会公益事业经费支出增大的压力，多数村在照顾吸收外来种田农户入户时，根据本村实际情况，提出了必须缴纳“迁户费”或“户籍迁移费”的要求。这些收缴的款额主要用于本村社会公益事业建设、社会治安综合治理等福利支出，得到了所有申请迁入的外来种田农户的认可。

　　到了第二轮土地承包时出台了实施方案。涉及外来人员的入社问题，省、市的政策文件中有如下规定：1997年9月16日发出的宁波市委办公厅市政府办公厅《关于已落户的外来种田农户承包土地被征用后有关经济政策的处理意见》文件第四条规定：为维护原有社员的利益，已迁入户籍的外来种粮大户要求参加村经济合作社的，可按照《浙江省经济合作社组织条例》有关规定，申办和补办入社手续，但根据1958年颁布的《国务院关于农业生产合作社股份基金的补充规定》，应交纳公共积累，数额一般按社员平均占有集体资产(不含土地资产)的数额计算，合理确定。中共宁波市江北区委《关于稳定完善家庭承包经营体制搞好第二轮土地承包工作的若干意见》第六条规定：对已迁入户籍的外来种田户，要求享有土地承包权的，应由本人提出申请，经村社员大会或社员代表大会讨论同意，办理入社手续。外来种田农户申请入社时均应交纳一定数量的公共积累，数额一般可按其迁入户籍当时该村社员人均占有集体净资产(不含土地资产)的数额计算。根据市、区政策文件精神，经社员代表大会讨论同意的第二轮土地承包实施方案中明确规定：已是村民的外来户，由本人申请，村批准，村民代表大会通过，同时每人缴纳村集体人均净资产费后(人均1400元)才能享受本村社员同等待遇。如不享受社员待遇的外来户村民，每人只能分口粮田0.4亩。而上述方案通过后，当时没有一户外来种田农户申请要求入社，也没有一户外来种田农户向村集体交纳过公共积累。

　　这里重点是应该弄清缴纳的户籍迁移费与入社费的区别，以及公共积累的正确概念和第二轮农村土地承包的实施情况。公共积累，一般指集体所有制生产单位从收益中逐年积累起来的用作扩大再生产的资金，或者指工农业等经济实体从收益中所提出的用做扩大再生产和公共福利的资金。国家有关部门在《关于农业生产合作社股份基金的补充规定》中也有此规定。而在二轮农村土地承包期间是否取得农村土地承包经营权，签订土地承包合同与发放农村土地承包经营权证是关键证据。

　　综上所述，焦点在于该群体对象是否取得第二轮农村土地承包经营权。如没有取得第二轮农村土地承包经营权，就不是该村集体经济组织成员，不能全额享有集体经济待遇。则须按上级部门规定对已经迁入户籍关系的外来种田农户，已交纳集体公共积累，但未经社员代表大会讨论通过成为正式社员的外来种田农户，一般可按本村社员标准的80%给予补助;未入社的按口粮田面积或不高于本村社员安置标准的30%给予补助。

　　可喜的是，笔者在实际工作中了解到，在实施农村集体产权制度改革时，各村尽量予以倾斜，例如葛家村经济合作社规定：对股份制改革截止日在册的外来种田户，其户籍关系在1996年12月31日之前迁入的按现在册社员的70%享受人口股，在1997年1月1日至1999年9月30日期间迁入的按现在册社员50%享受人口股，在1999年10月1日以后迁入的按现在册社员30%享受人口股，其中户籍迁入时缴纳过入户费等相关费用的外来种田户按在册社员的50%享受人口股。而农龄股计算办法则按户籍迁入时间开始计算，1年折为1股，与当地世居社员一样。

　　(作者单位：浙江省宁波市江北区农业农村局)