特殊情形人员成员身份确认工作，是农村集体产权制度改革工作中最复杂的环节之一。在山东省沂水县产权制度改革实践中，各乡村做了很多探索创新，总结了相关经验做法，其中在成员身份确认环节中，对一些村集体通过农民民主决策确定集体成员的做法加强分析研判，确保民主程序合法合理，杜绝多数人侵犯少数人权益。这一做法为大家普遍认可，并广泛运用，当地群众形象地把这种办法称为“有法依法，无法依规，无法无规依民”。

　　一、依法、依规确定集体成员，实施相对简单

　　沂水县的做法是县里按照相关的法律、法规、政策、解释、答复等制定出台成员认定指导意见，对哪些情形的人员是成员，哪些情形的人员不是成员给出了明确的确认标准。因有政策依据，老百姓普遍认可，实施难度低，便于操作。

　　二、实施农民民主决策，要防止出现四个问题

　　由于全县范围内农村人员情形非常复杂，县里制定的成员身份确认文件难以穷尽各种特殊情况，很多情形不适合搞硬性规定，大量的特殊情形人员的确认没有政策依据，需让农民民主决定。具体实施过程中容易出现以下四个问题：

　　一是农民滥用民主权利。因农民的个人素质、能力、水平、个人恩怨以及村干部误导等原因，有些农民滥用民主权利，做出不公正的表决，多数人侵犯少数人权益。

　　二是民主程序走过场。村民(代表)会议民主表决确认成员走过场，会场乱哄哄、会上农民举举手就通过，会后农民不清楚表决内容。

　　三是乡镇政府不作为或乱作为。有的乡镇政府以“尊重农民民主决定”为借口，对村庄确定成员的表决过程放松监督，对一些不公正不合理的确认结果也不提出异议。还有个别乡镇政府工作方法过于简单，用一刀切的政策强行替农民做决定，乱作为。

　　四是成员确认标准差异大。有些乡镇范围内，不同的村对同一情形的人员是否确认为成员的标准和结果差异很大，甚至出现了在同一个村里，几个村民小组表决确认结果也不一样的情形。

　　三、开展农民民主决策的成功经验做法

　　针对特殊情形人员的成员身份确认方面可能出现的问题，沂水县加大调研，细化工作，在改革实践中创新探索出了成功的经验做法，较好地解决了成员身份确认中如何开展农民民主决策的问题。

　　1. 运用“研判建议”机制，解决政府如何发挥作用和确认标准不一致问题。对待确认的特殊情形人员，在召开村民(代表)会议表决确认前，先由乡镇进行分析研判，形成成员应如何确认的研判建议，再引导村民参照研判建议进行表决。研判建议不是行政命令，但村干部要积极教育引导村民，落实研判建议。这一机制，能有效解决政府既不能乱干预又不能放任不管的问题，对各类人员给出了比较一致和切合实际的确认标准，让村民在政府的指导下履行民主程序，保障集体经济组织成员的合法权益，较好地解决了政府如何发挥作用的问题。

　　2. 运用“实名票决”机制，解决民主程序被滥用和民主程序走过场问题。具体做法是：先将待确认的特殊情形人员会前公示，再将乡镇给出的应如何确认的研判建议填到表决票上供村民参照，然后召开村民(代表)会议，对各种特殊情形人员如何确认进行分类型实名票决。所谓分类型票决，就是表决时对类型表决而不是对具体人表决，同一类型的人群，要么都确认，要么都不确认，这样做有效避免相同类型的人表决结果不同。实行分类型票决，并规定严格的表决票保密制度，让村民放心投票。这一机制，让村民参照研判建议正确行使民主权利，避免个别人操纵误导或仅凭个人好恶滥用民主权利随意进行确认表决，避免确认结果不公正不合理，多数人侵害少数人权益等问题，实现民主程序的“痕迹化”管理，提高了参与票决村民的责任感、使命感和表决效率，避免了民主走过场。政府对研判建议落实情况进行审核把关，确认结果有问题的督促村及时整改。

　　3. 建立“沟通反馈”机制，解决“多头占有或两头落空”难题。在成员确认中，以户籍为依据，统筹考虑生产生活关系、对集体积累贡献等因素，切实做好特殊情形人员确认结果反馈工作，确保成员身份确认工作不出问题，不留“后遗症”。对有户籍未确认或无户籍被确认的人员，原户籍所在村和现户籍所在村进行沟通，防止出现重复确认和两头落空现象。

　　4. 创设“落空追认”机制，解决“确认环节遗漏人员”难题。对个别人员因“改革时间差”等原因造成的落空，通过“受理、调查分析、整改、提出研判建议、写出保证书、落实研判建议”等程序进行追认，进一步解决两头落空问题，做到应确尽确。

　　5. 创设“多占退出”机制，解决“重复确认”难题。对因“沟通反馈时间差”等原因造成重复确认的人员，通过受理、书面征求当事人意见、沟通反馈等程序，取消其多占的部分，确保一人一份、公平公正，进一步解决了重复确认问题。

　　沂水县在农村集体经济组织成员身份确认工作中，共确认成员1045650人，其中：对85455名特殊情形人员进行了研判建议和实名票决，对48731名有户籍未确认或无户籍被确认人员进行了沟通反馈，对1256名两头落空人员进行了落空追认，对254名重复确认人员进行了多占退出。

　　(作者单位：山东省沂水县农业农村局)